II SA/Bd 958/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zalesienie gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono [...] SA w P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] zezwalającej P. S. na zalesienie gruntów rolnych w gminie[...] , obręb wsi [...] na działkach nr 131 o pow. 1,33 ha, nr 135 o pow. 1,44 ha oraz w obrębie wsi [...] na działce nr 26 o pow. 1,76 ha dla których Rada Gminy [...] akceptowała zmianę charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny i którą zobowiązano wnioskodawcę do zalesienia gruntu. Wnioskodawca wystąpił w dniu [...] r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy P. S. wiedział, że przez działkę biegną rurociągi naftowe służące do transportu ropy naftowej, należące do [...] SA na podstawie art. 49 k.c. W tych warunkach przez zalesienie działki doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.). Stosownie do § 180 cyt. rozporządzenia, w strefie bezpieczeństwa rurociągu nie może występować zadrzewienie, z wyjątkiem stanu gdzie na terenach otwartych dopuszcza się sadzenie pojedynczych drzew w odległości 5m od rurociągu. Zdaniem wnioskodawcy postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji z [...]r. nie uwzględniło interesu prawnego wnioskodawcy i nie brało pod uwagę istniejących dowodów, tj. istniejącego na działce rurociągu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Decyzja z [...] r. wydana została w oparciu o przepisy ustawy z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. z 2002 r., Nr 73, poz. 764 ze zm.). Ustawa nie definiowała pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym zalesienia gruntów rolnych. Wniosek o wyrażenie zgody na zalesienie mógł złożyć właściciel lub wspólnie współwłaściciele gruntów rolnych do zalesienia. [...] SA nie był właścicielem nieruchomości, stąd też nie mógł być stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Rurociąg nie należy do części składowych nieruchomości przez które przechodzi lecz stanowi składnik przedsiębiorstwa wnioskodawcy jako zorganizowanego zespołu składników niematerialnych i materialnych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej. W tych warunkach zdaniem organu wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, przez którą przechodzi rurociąg. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że jednym właścicielem działki 26 jest P. S., natomiast na mapie sytuacyjno - wysokościowej zaznaczono tylko przebieg rurociągu przez działkę 26, co nie wskazuje na istnienie prawa własności lub innego prawa do nieruchomości nr 26. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...] utrzymano w mocy postanowienie z [...] r. uznając, że skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Decyzja została wydana na podstawie art. 3 ust. 4 i 7 oraz art. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. z 2001 r., Nr 73, poz. 764 z późn. zm.), która w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przewidywała w art. 3 ust. 4 i ust. 7, że właściciel gruntu może złożyć pisemny wniosek do starosty, właściwego ze względu na miejsce położenia gruntu, o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia. Stroną postępowania o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia był zatem właściciel gruntu rolnego, ewentualnie, po myśli art. 3 ust. 5 ustawy - wspólnie właściciele gruntów, należących do najwyżej trzech gospodarstw rolnych, pod warunkiem istnienia wspólnej granicy pomiędzy co najmniej dwoma parcelami stanowiącymi grunt przeznaczony do zalesienia, a należącymi do odrębnych gospodarstw rolnych. Nie ma więc podstaw do uznania, by w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia, status strony przysługiwał również innym podmiotom niż wskazane wprost w ustawie. Właścicielem gruntu był P. S. Mając na względzie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem weryfikacji, krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu należy ustalać też w oparciu o art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie interesu prawnego skarżący nie wykazał. Skarżący nie wykazał również samego faktu posiadania gruntu rolnego, w tym nawet w sposób prawnie nieuregulowany. Nie świadczą o takim posiadaniu twierdzenia i dokumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ani o ponowne rozpatrzenie sprawy. Można z nich wywodzić co najwyżej, że skarżący jest posiadaczem urządzenia - rurociągu naftowego w cudzym gruncie (działce nr 26). Posianie zaś gruntu i posiadanie urządzenia nie są zaś tożsamymi stanami faktycznymi, a w konsekwencji upływ czasu związany z każdym z nich nie prowadzi do tych samych skutków prawnych (przy spełnieniu przesłanek ustawowych - może prowadzić odpowiednio do zasiedzenia nieruchomości czy służebności przesyłu). Nie ma też wystarczających przesłanek do przyjęcia, że z samego faktu posiadania urządzenia w cudzym gruncie wynika interes prawny skarżącego w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji. Posiadanie określonych urządzeń w cudzym gruncie jest jedynie stanem faktycznym. Załączone do wniosku dokumenty OT mogą potwierdzać jedynie, że wskazane w nich rurociągi wchodzą w skład przedsiębiorstwa, przy czym, nie wynika z nich, że dotyczą części rurociągu przechodzącego przez działkę nr 26. Podobnie, kopia mapy sytuacyjno - wysokościowej (w skali 1:1000) wskazuje tylko oznaczony przez wnioskodawcę przebieg rurociągu przez działkę nr ew. 26 i nie świadczy o posiadaniu przez niego interesu prawnego w tej sprawie. Podobnie, wskazywany przez skarżącego § 180 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.), nie świadczy o jakichkolwiek prawach skarżącego do urządzenia ani tym bardziej do gruntu rolnego objętego kwestionowaną decyzją, a określał jedynie (w czasie jego obowiązywania), warunki techniczne dla obiektów objętych jego regulacją. Powoływanie się przez skarżącego zarówno na własność urządzeń przechodzących przez grunt rolny nr 26 i na posiadanie tego gruntu rolnego nie znajduje poparcia w przedłożonych dokumentach. Fakt posiadania urządzenia w cudzym gruncie nie jest wystarczającą podstawą do ustalenia istnienia po stronie-skarżącego interesu prawnego uprawniającego do bycia stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wcześniej decyzji. Decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na zalesienie, wydana na wniosek właściciela, jest związana z korzystaniem przez niego z uprawnień właścicielskich. Interesu prawnego w tym postępowaniu nie ma zatem posiadacz urządzenia zlokalizowanego w cudzym gruncie, szczególnie, gdy lokalizacja określonego urządzenia nie jest poparta tytułem prawnym do gruntu. W konsekwencji więc nie stwierdzono, by interesu prawnego skarżącego lub jego obowiązku dotyczyć mogły skutki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]r. W skardze[...] SA zarzucił, że SKO dopuściło się pomieszania norm prawnych i wydania błędnego postanowienia. Organ zawęził normę zawartą w art. 28 k.p.a. i przyjął nieograniczone prawo własności właściciela nieruchomości gruntowej, pomijając przy tym całkowicie wynikające z innych przepisów prawa materialnego uprawnienia skarżącego. Skarżący jest posiadaczem części gruntów objętych postępowaniem w sprawie, położonych w strefie ochronnej rurociągu, posadowionego w gruncie należącym do p. S. Daleko idącą niekonsekwencją jest stwierdzenie, że skarżący jest posiadaczem urządzenia tj. rurociągu naftowego w cudzym gruncie. Rurociąg jest usytuowany w konkretnym gruncie. Fakt ten już przesądza o tym, że obszar gruntów o wskazanych wymiarach niezależnie od tego do kogo należy prawo własności objęty jest strefą ochronną. Interes prawny wnioskodawcy należy zatem rozpatrzyć w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego i przepisy szczególne. Z norm kodeksu cywilnego (art. 336 k.c.) i § 180 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.) wynikają prawa skarżącego dające mu przymiot strony w sprawie. Poprzez sam fakt umieszczenia rurociągu w gruncie ograniczone jest bezwzględne prawo własności. Jednocześnie skarżący nabywa prawa do tego gruntu wynikające z okoliczności posadowienia w gruncie rurociągu. Przykładem takiego prawa może być prawo związane z potrzebą naprawy rurociągu i uzyskanie na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) dostępu do tego gruntu. Zwrócono też uwagę, że przy wydaniu decyzji w/s zalesienia organ brał pod uwagę napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia, pomijając podziemną infrastrukturę techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym (z dniem 11 kwietnia 2011 r. uchylony został artykuł 157 § 3 k.p.a. przez art. 1 pkt 25 noweli z dnia 3 grudnia 2010 r., który przewidywał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji) odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje na podstawie art. 61a k.p.a. w drodze postanowienia. Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Oznacza to że ocena, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a., następuje dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Odmowa ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Ocena interesu prawnego odbywa się na zasadzie określonej w art. 28 k.p.a., który obowiązuje również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2001 r., I SA 2224/99 ONSA 2002, nr 4 poz. 149 wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 (ONSA 1995, Nr 1, poz. 32, NSA z 15 września 2000 r., IV SA 2328/99 (niepublik.), NSA z 10 listopada 2004 r., OSK 802/04 i WSA 2005, Nr 3 , poz. 53). Organ powołując się na ustawę z dnia 8 czerwca 2001 r. przeznaczeniu o gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U z 2001 r., Nr 73, poz. 764) uznał, że skoro wnioskodawca nie był stroną postępowania zwykłego, nie przysługuje jemu status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Takie stanowisko jest nieuprawnione, gdyż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności konieczne jest ustalenie istnienia interesu prawnego także w kontekście skutków jakie wywołuje decyzja, o której stwierdzenie nieważności, występuje dany podmiot. Takiej oceny organ nie przeprowadził, ograniczając się tylko do ustalenia czy wnioskodawcy przysługują uprawnienia właścicielskie. Biorąc pod uwagę przeprowadzony sposób i zakres oceny legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ oceni czy skutki decyzji z 10 marca 2003 r. naruszają interes prawny wnioskodawcy. W przypadku konieczności podjęcia czynności wyjaśniających, ocena taka może zostać wyrażona po podjęciu postępowania, gdyż tylko oczywisty brak interesu prawnego pozwala na zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. Podjęte przez organ rozważania wskazują, że taka oczywistość braku interesu nie występuje.