II SA/Bd 958/14

Dnia 28 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 października 2014 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania przyznanych świadczeń za nienależnie pobrane 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż., działając z upoważnienia Burmistrza Ż., na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) uznał za nienależnie pobrany w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] marca 2014 r. - zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł wraz z odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją Burmistrza Ż. znak [...] z dnia [...] października 2005 r. przyznano M. W. zasiłek pielęgnacyjny od [...] września 2005 r. bezterminowo. Następnie wydano decyzję zmieniającą znak [...] z dnia [...] września 2006 r. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Ż. poinformował organ, że od [...] lipca 2012 r. M. W. pobiera z ZUS dodatek pielęgnacyjny. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że skoro strona pobierała dodatek pielęgnacyjny w trakcie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, to zasiłek pielęgnacyjny pobrany w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] marca 2014 r. kwocie [...] zł należało uznać za nienależnie pobrany. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, odwołanie złożyła M. W. wnosząc o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że jest osobą schorowaną i nie posiada środków finansowych. Nadto, w odwołaniu wskazano, że brak było pouczenia, że nie można pobierać jednocześnie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2014 r. Nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z uwagi na ukończenie 75 roku życia bezterminowo. Organ zaznaczył, że w decyzji pouczono stronę, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia osoba pobierająca świadczenie jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 6 powołanej ustawy, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca mimo pouczenia nie powiadomiła organu o przyznaniu jej przez ZUS świadczenia w formie dodatku pielęgnacyjnego, stąd pobierane świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego było nienależnie pobrane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy pełnomocnik M. W., jej syn A. W. wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że stan zdrowia matki jest zły. Podkreślił, że matka od kilku lat choruje, nie rozpoznaje najbliższej rodziny, potrzebuje stałej opieki. Wskazał, że matka nie była świadoma, że otrzymuje świadczenia z dwóch źródeł, nie będąc do tego uprawnioną. Ponadto, skarżąca nie posiada środków finansowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie organu I instancji, w którym uznano, że skarżąca pobrała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny za okres od [...] lipca 2012 r. do [...] marca 2014r. Organy powołując się na przepis art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) uznały, że skoro skarżąca pobierała dodatek pielęgnacyjny to nie przysługiwał jej w tym samym okresie zasiłek pielęgnacyjny. W ocenie Sądu, bezsporne jest, że skarżąca od dnia [...] września 2006 r. miała przyznane uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo z tytułu ukończenia 75 lat. W aktach administracyjnych sprawy (k-39) znajduje się decyzja Burmistrza Ż. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o przyznaniu powyższego zasiłku pielęgnacyjnego. Organ w powyższej decyzji pouczył skarżącą o tym, że: "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Nienależnie pobrane świadczenie rodzinne podlega zwrotowi (art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych)." Tej samej treści pouczenie było zawarte we wcześniejszej decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia – zasiłku pielęgnacyjnego decyzją z dnia [...] października 2005 r. (k-45 akt administracyjnych). Jedynie we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, który skarżąca złożyła po ukończeniu 75 lat, podpisała oświadczenie w dniu [...] września 2005 r., że zobowiązuje się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i oświadczyła, że nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Zawarte na drugiej stronie wniosku pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm. oraz na podstawie innych ustaw), nie zostało podpisane przez skarżącą. Być może podpis znajdował się na kolejnej stronie wniosku, której jednak nie ma w aktach sprawy. Z powyższych ustaleń nie można wywnioskować, że skarżąca była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w związku z nabyciem uprawnienia do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a dokładnie art. 16 ust. 6 tej ustawy stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Bezsporne jest, że skoro od [...] lipca 2012 r. skarżąca pobierała w ZUS dodatek pielęgnacyjny, to w tym samym okresie nie przysługiwał jej w świetle prawa zasiłek pielęgnacyjny. Podkreślić jednak należy, że przedmiotem oceny Sądu jest nie decyzja o uchyleniu świadczenia – zasiłku pielęgnacyjnego z dniem [...] kwietnia 2014 r. znak [...], która jako niezaskarżona stała się orzeczeniem ostatecznym (k-15 akt administracyjnych), lecz decyzja w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. Definicja nienależnie pobranego świadczenia zawarta została w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezsporne jest, że przywołaną powyżej w uzasadnieniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz Ż. uchylił z dniem [...] kwietnia 2014 r. decyzję własną z dnia [...] października 2005 r. oraz decyzję zmieniającą z dnia [...] września 2006 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie. Tak więc decyzja o uchyleniu zasiłku pielęgnacyjnego z dniem [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi przesłanki do uznania tego świadczenia jako nienależnie pobranego na podstawie definicji z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Tryb uchylenia decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest odmienny od trybu wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., czy art. 145 § 1 k.p.a. Poza tym należy zwrócić uwagę na skutki, które wywołuje decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Przepis ten określa nadzwyczajny tryb dopuszczający zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej, stanowi zatem odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych i winien być stosowany w ściśle w nim określonych sytuacjach. Przepis ten z uwagi na spełnienie przesłanek uprawnia organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej przyznane stronie świadczenia rodzinne. Zezwala również na modyfikację okresu, na jaki świadczenia te zostały przyznane. Działanie takie jest natomiast dopuszczalne jedynie ze skutkiem na przyszłość (skutek ex nunc) z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. Uchylenie natomiast decyzji ze skutkiem ex tunc może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie spełnione są przesłanki uznania, że świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane. Z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wynika, aby świadczenie pobrane przez skarżącą zostało uznane za nienależnie pobrane od dnia [...] lipca 2012 r. Decyzja uchyla przyznane świadczenie z dniem [...] kwietnia 2014 r., a więc na przyszłość. Całkowicie nieuzasadnione jest zatem orzeczenie zaskarżonej decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] marca 2014 r., ponieważ decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie była orzeczeniem działającym ex tunc, nie wywoływała ona skutków w okresie przed dniem [...] kwietnia 2014 r. W przedmiotowej sprawie nie możemy również mówić o wystąpieniu przesłanek do uznania świadczenia za nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z treści pouczeń zawartych w decyzjach z 2005 r. i 2006 r. nie wynika, aby skarżąca była prawidłowo pouczona o braku podstaw do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku nabycia prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca powinna mieć świadomość pobrania nienależnego świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że: "ocena świadomego działania świadczeniobiorcy – art. 30 ust. 1 u.ś.r. wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a więc nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i 9 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1529/12 – Lex nr 1339588). Ponadto, należy wskazać na grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Powyżej zostało wykazane, że również z tytułu pouczenia niepodpisanego przez skarżącą nie można wywodzić skutków prawidłowego jej pouczenia. Wobec powyższego należy przyjąć, że skarżąca nie została prawidłowo pouczona o skutkach jednoczesnego pobierania świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie uprawnień wynikających z art. 134 p.p.s.a. z urzędu dostrzegł uchybienia organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, ale również na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji. Organy przy wydawaniu decyzji naruszyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten stanowił podstawę uwzględnienia skargi jednocześnie z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.