II SA/Bd 959/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu we W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko pełniącego obowiązki powiatowego rzecznika konsumentów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 959/08 Uzasadnienie Rada Powiatu we W. podjęła w dniu [...] lutego 2008 r. Uchwalę nr [...] o powołaniu na stanowisko pełniącego obowiązki Powiatowego Rzecznika Konsumentów M. G. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż konieczność powalania wskazanego kandydata podyktowana została rezygnacją z funkcji Powiatowego Rzecznika Konsumentów P. C.. Rada Powiatu powołując się na treść art. 40 ust. 2 ustawy z dnia [...] lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów ( Dz. U. 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.) uznała, że M. G. spełniał przesłanki zawarte w tym przepisie uprawniające do objęcia stanowiska, na które został powołany. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wojewoda [...]i wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego aktu. Zarzucił, iż Rada Powiatu we W. podjęła uchwałę z naruszeniem zarówno art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, jak również art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zakwestionował argumentację Rady Powiatu w zakresie spełnienia przez powołanego kandydata wymogów uprawniających do objęcia tego stanowiska. Wskazał, iż kandydaturę M. G. należało ocenić nie tylko w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, ale również pod kątem regulacji przewidzianych w ustawie o pracownikach samorządowych, gdyż mają one zastosowanie w przypadku Powiatowego Rzecznika Konsumentów. Wojewoda argumentował, że M. G. posiadał 1 rok, 6 miesięcy i 27 dni stażu pracy, a nie jak wymagał tego art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych 2 lata pracy w jednostkach lub urzędach, o których mowa w tym przepisie. Ponadto, Wojewoda zakwestionował, możliwość powołania na stanowisko pełniącego obowiązki Rzecznika, wywodząc, że gdyby było to dopuszczalne, to przepisy regulowałyby te kwestię wprost. Tym samym uchwałę ocenił jako wydaną bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu we W .podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej ustawy Sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak pojęcie sprzeczności z prawem. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, System Informacji Prawnej Lex nr 10160), w którym wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, stanowiące określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101 - 102). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Przechodząc do rozważenia zasadności skargi należy wskazać, co słusznie zauważył Wojewoda, iż stanowisko powiatowego rzecznika konsumentów należy bezspornie do kręgu kierowniczych wśród pracowników samorządowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że w pierwszej kolejności dokonać trzeba analizy uregulowań tejże ustawy. I tak, w art. 3 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych określone zostały wymagania stawiane pracownikom samorządowym, do jakich należy posiadanie obywatelstwa polskiego, kwalifikacji zawodowych, pełnoletność, a nadto posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych oraz pełni praw publicznych, a także odpowiedniego stanu zdrowia. W odniesieniu do pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych wymogi powyższe zostały zaostrzone w art. 3 ust. 3 tej ustawy, stanowiącym, że pracownicy należący do tego kręgu powinni dodatkowo legitymować się wykształceniem co najmniej średnim, niekaralnością za przestępstwo umyślne oraz nieposzlakowaną opinią. Natomiast przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych formułuje wymogi w stosunku do osób zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 - 4 tej ustawy. W myśl wspomnianego art. 3 ust. 4, pracownikiem należącym do tejże grupy, może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz dodatkowo: posiada łącznie co najmniej dwuletni staż pracy: na stanowiskach urzędniczych w jednostkach, o których mowa w art. 1, lub w służbie cywilnej, lub w służbie zagranicznej, z wyjątkiem stanowisk obsługi, lub w innych urzędach państwowych, z wyjątkiem stanowisk pomocniczych i obsługi, lub na kierowniczych stanowiskach państwowych (pkt 1 lit. a - e) oraz posiada wykształcenie wyższe (pkt 2). Bezspornym jest, iż M. G. kryterium odpowiedniego stażu nie spełnił, posiadając staż pracy w wymiarze 1 roku, 6 miesięcy i 27 dni. Ta okoliczność w ocenie Sądu wykluczała możliwość jego powołania na stanowisko p-o Rzecznika Praw Konsumentów. Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że ustawodawca ustalił gradację wymogów w odniesieniu do poszczególnych grup pracowników samorządowych, przy czym najwyższe wymogi ustanowił wobec pracowników na najwyższych stanowiskach urzędniczych w jednostkach samorządu terytorialnego. Podsumowując ten fragment rozważań należy stwierdzić, iż treść przywołanych uregulowań ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisów wykonawczych jest klarowna, a sens wyznaczony jednoznacznym brzmieniem art. 3 ust. 4 jasny i oczywisty. Wynika z niego, iż osoba zajmująca stanowisko Powiatowego Rzecznika Konsumentów winna posiadać dwuletni staż pracy. Ustawa ta nie zawiera przy tym żadnych uregulowań, które uzasadniałyby możliwość odstępstw od reguły określonej w ostatnio powołanym przepisie. Niniejsze stwierdzenie można wzmocnić argumentacją, że zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie zasadą interpretacji ustalenia zakresu znaczeniowego użytych pojęć, przyznającą pierwszeństwo wykładni językowej przed pozajęzykowymi metodami wykładni, tj. wykładnią systemową bądź funkcjonalną, które mogą jednakże wzmacniać wyniki wykładni językowej, kierować należy się również tym, że ustawodawca był racjonalny, używając takich a nie innych słów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97, opubl. ONSA 1998 nr 4, poz. 110; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1916/04, System Informacji Prawnej LEX nr 168094; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141). Wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby kierownicze stanowiska w jednostkach samorządu terytorialnego mogły piastować osoby, które posiadają odpowiedni staż, gdyby dopuszczał inną możliwość, to z całą pewnością dałby temu wyraz poprzez użycie odpowiedniego brzmiącego sformułowania. Powyższe rozważania należy również odnieść do możliwości powołania kandydata na stanowisko pełniącego obowiązki rzecznika. W tej kwestii przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie zawierają jakiejkolwiek regulacji. Skoro tak, to należy przyjąć, iż brak jest podstawy prawnej do powołania kandydata na pełnienie funkcji w takim trybie. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że powołanie M. G. na stanowisko pełniącego obowiązki powiatowego rzecznika konsumentów jako osoby bez wymaganego stażu pracy stanowi naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Zachodząca sprzeczność jest ewidentna i z tego względu takie naruszenie prawa nie może zostać ocenione inaczej niż jako istotne, co z kolei uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.