II SA/Bd 96/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku mieszkańców bloku przy ul. [...] w B. z dnia [...] r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę parkingu strzeżonego o charakterze tymczasowym na 60 miejsc postojowych wraz z dyżurką na działce nr [...] w obrębie 470 przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. P. pozwolenia na budowę parkingu strzeżonego o charakterze tymczasowym na 60 miejsc postojowych wraz z dyżurką na działce nr 16/6 w obrębie 470 przy ul.[...], lecz mieszkańcy bloku przy ul. [...] w B. nie byli jej adresatem i nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron postępowania przed organem pierwszej instancji nie wniosła od niej odwołania. Wniesione natomiast zażalenie mieszkańców bloku przy ul. [...] w B. z dnia [...] r. zostało zakwalifikowane przez organ, stosownie do regulacji zawartej w art. 235 K.p.a. jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Odnosząc się do treści argumentacji zawartej we wniosku stwierdzono, iż wnioskodawcy nie są stroną w sprawie w przedmiocie j.w. ponieważ nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Poparciem tej tezy organ uczynił regulację art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wskazujący na krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz wyjaśnił znaczenie pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego", które zastało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Ostatecznie organ uznał, że miejsca parkingowe zlokalizowane są w odległości ca 24 m od budynku przy ul. [...] i zostały zaprojektowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) w odległości 10 m od granicy działki nr 61/1, a budowa parkingu nie jest zaliczana do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko w związku z czym skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 K.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] wnieśli o jej uchylenie, domagając się ponownego rozpatrzenia wniosku [...] r. Odwołujący zdecydowanie zaprzeczyli jakoby nie mieli przymiotu strony w przedmiotowej sprawie oraz nie zgodzili się ze stwierdzeniem wskazującym, iż nie są w sferze oddziaływania obiektu budowlanego. Ich zdaniem nieprawdą jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym zachowane są ustawowe odległości inwestycji od ich mieszkań, oświadczając jednocześnie, że parking usytuowano w odległości 11 - 13 m od bloku [...] oraz 4 m od budynku Przychodni Rejonowej "[...]". Z drugiej strony odległość od bloków [...] a - c wynosi miejscami nawet około 5 m, co w przekonaniu skarżących jest ewidentnym wprowadzaniem w błąd władz samorządowych. Ponadto zakwestionowano informację jakoby budowa parkingu nie była zaliczana do inwestycji mogących wpływać na środowisko. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego warunkiem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest wniosek podmiotu będącego stroną w sprawie, którym zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego definiującego pojęcie strony postępowania administracyjnego jest określony podmiot legitymujący się interesem prawnym w tym postępowaniu. Wskazano, że o ocenie takiej nie decyduje wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego w związku z czym o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Ponadto stwierdzono, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi, że przymiotu strony nie posiadają członkowie spółdzielni mieszkaniowych, bez względu na tytuł prawny do posiadanego lokalu tj. niezależnie od tego, czy prawo do lokalu jest własnościowe czy lokatorskie, a członek spółdzielni w razie naruszenia jego praw winien wystąpić z roszczeniami do spółdzielni jako właściciela budynku, albowiem przepisy Prawa spółdzielczego nie przyznają członkom spółdzielni uprawnień do indywidualnego występowania w kwestiach dotyczących spółdzielni. Uprawnienie do reprezentowania spółdzielni na zewnątrz przysługuje wyłącznie zarządowi spółdzielni. W sprawach dotyczących kwestii wynikających z decyzji organów administracji, a odnoszących się bezpośrednio czy pośrednio do spółdzielni, do działania i reprezentowania upoważniony jest, w ocenie organu, wyłącznie zarząd spółdzielni, nie zaś jej pojedynczy członkowie i niedopuszczalnym jest, aby przy unormowaniu praw i obowiązków członka spółdzielni w Prawie spółdzielczym ochrona jego praw realizowana była w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę spornego parkingu na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W skardze I. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażone zostało niezadowolenie z treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i podniesiony został zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w zakresie przepisów infrastruktury oraz przeciwpożarowych. Ponownie zakwestionowano ustalenia dotyczące kwalifikowania stron postępowania oraz obszaru oddziaływania inwestycji. Zanegowano również, wykazane przez organy administracji, odległości pomiędzy poszczególnymi obiektami jak również stwierdzenie jakoby budowa parkingu nie była zaliczana do inwestycji mogących wpływać na środowisko. Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda [...] błędnie zajął się wyłącznie stroną formalno – prawną sprawy i pomijając kontrolę od strony merytorycznej, nie uwzględnił sytuacji życiowej mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie zwrócił uwagę, że istota rozstrzygnięcia sprowadzała się do stwierdzenia, że mieszkańcy bloku przy ul. [...] nie posiadają przymiotu strony w niniejszej sprawie, co skutkowało odmową wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Instytucja wznowienia postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia i stwierdzeniu wystąpienia pozytywnej przesłanki określonej w art. 145 § 1 K.p.a. organ zobowiązany jest do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co wynika wprost z cyt. wyżej przepisu. Jednak możliwość uruchomienia ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym nadzwyczajnym postępowaniu, uwarunkowana jest pozytywnym wynikiem przeprowadzonego uprzednio wstępnego postępowania, dotyczącego ustalenia istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia wznowieniowego postępowania. Jak potwierdza ustalone w tej materii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857, w którym jednoznacznie stwierdzono, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę parkingu strzeżonego o charakterze tymczasowym na 60 miejsc postojowych wraz z dyżurką na działce nr 16/6 w obrębie 470 przy ul. [...] nie było dotknięte wadliwością, objawiającą się niezawinionym brakiem udziału skarżącej w toczącym się pierwotnie postępowaniu, a zatem brak było podstaw do ponownego, merytorycznego rozpoznawania rozstrzygniętej ostatecznym orzeczeniem, sprawy. Żądanie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zakończonej już decyzją ostateczną, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga uwzględnienia regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wskazującym na krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę mogą być inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" zastało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane stanowiącym, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę jak również ewentualnego jego wznowienia, może być tylko wyraźnie określony przepisami prawa materialnego podmiot. W przypadku członków spółdzielni mieszkaniowych, bez względu na tytuł prawny do posiadanego lokalu tj. niezależnie od tego, czy prawo do lokalu jest własnościowe czy lokatorskie, należy przyjąć, iż tylko spółdzielni jako odrębnemu podmiotowi posiadającemu osobowość prawną przysługuje uprawnienie do reprezentowania interesów zrzeszonych w jej ramach poszczególnych członków. Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych dominuje stanowisko, że członkom ww. spółdzielni nie przysługują prawa strony. Przepisy Prawa spółdzielczego z 16 września 1982 r. (Dz. U. 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 K.c.. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje jej zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Należy więc przyjąć, na co słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy, iż członek spółdzielni w razie naruszenia jego praw winien wystąpić z roszczeniami do spółdzielni jako właściciela budynku, albowiem przepisy Prawa spółdzielczego nie przyznają członkom spółdzielni uprawnień do indywidualnego występowania w sprawach dotyczących spółdzielni. Uprawnienie do reprezentowania spółdzielni na zewnątrz przysługuje wyłącznie Zarządowi Spółdzielni, zaś w sprawach dotyczących kwestii wynikających z decyzji organów administracji, a odnoszących się bezpośrednio czy pośrednio do spółdzielni, do działania i reprezentowania upoważniony jest wyłącznie Zarząd, nie zaś jej pojedynczy członkowie w związku z czym nie jest dopuszczalne aby przy unormowaniu praw i obowiązków członka spółdzielni w Prawie spółdzielczym, ochrona jego praw realizowana była w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę spornego parkingu na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Należy więc przyjąć, iż warunkiem sine qua non wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa jest wniosek podmiotu będącego stroną w sprawie, pamiętając przy tym, iż ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. O tym więc, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla danego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Reasumując stwierdzić należy, iż wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji gdy bezpośrednio lub pośrednio dotyczy ona spółdzielni mieszkaniowej, domagać się może tylko ta spółdzielnia jako samodzielny podmiot reprezentujący z mocy prawa poszczególnych jej członków. Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez Wojewodę [...] było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). A. Klotz W. Czerwiński K. Gruszecki