II SA/Bd 96/12

Dnia 28 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 28 marca 2012 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm., zwanej dalej ustawą) oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) uznał B. K. za osobę bezrobotną z dniem [...] 11.2011 r. i równocześnie odmówił mu przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 71 cyt. ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z dokumentów dostarczonych w dniu rejestracji wynika, że B. K. spełnia warunki do uznania za osobę bezrobotną. Z akt wynika, że w okresie przed rejestracją wykonywał on pracę oraz prowadził działalność gospodarczą: od [...] 05.2011 r. do [...] 10.2011 r., w pełnym wymiarze czasu pracy, od [...] 12.2005 r. do [...] 04.2011 r., działalność gospodarcza. Z przedłożonego zaświadczenia ZUS wynika, że w okresie od [...] 09.2010 r. do [...] 04.2011 r. brak jest opłaconych składek na Fundusz Pracy, tym samym okresu tego nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku, a to oznacza, że bezrobotny nie legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku, tym samym brak jest podstaw do przyznania prawa do zasiłku. Od powyższej decyzji B. K. złożył odwołanie, w którym wywodził, że pozbawienie go prawa do zasiłku dla bezrobotnych łamie zasady równego traktowania zawarte w Konstytucji RP. Ponadto odwołujący się wyrażał wątpliwość, czy było zamiarem ustawodawcy pozbawienie prawa do zasiłku dla bezrobotnych osób prowadzących działalność gospodarczą (kobiet powyżej 55 roku życia i mężczyzn powyżej 60 roku życia). Wskazał również, że dokonał wpłaty składek na Fundusz Pracy za okres od września 2010 r. do stycznia 2011 r., jednakże zostały mu one zwrócone jako nienależne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że art. 71 ustawy stanowi kompletną regulację kwestii okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w wymiarze 365 dni wraz z okresami zaliczanymi do tego okresu (art. 71 ust. 2 pkt 1-5 i ust. 7 ustawy). Podstawowym kryterium zaliczenia okresów zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej do okresu uprawniającego do zasiłku jest istnienie obowiązku opłacenia składki na Fundusz Pracy od osiąganego wynagrodzenia lub dochodu (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. i). Natomiast prawo do zasiłku - zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy - przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: - był zatrudniony i osiągnął wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (...), - opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenia za pracę. Z uwagi na brzmienie art. 104b ust. 2 ustawy składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn. Przepis ten nie daje pracodawcy prawa wyboru, czy chce on z tego zwolnienia skorzystać, ponieważ wynika z niego, że pracodawcy nie opłacają składek na Fundusz Pracy. Należy przez to rozumieć, że pracodawcy nie tylko nie mają takiego obowiązku, ale również nie mają prawa do dobrowolnego ich opłacania. Obowiązujące przepisy nie przewidują również możliwości samodzielnego opłacania składek na Fundusz Pracy przez pracowników. Składki na ten fundusz za pracownika opłacać może wyłącznie pracodawca. Organ orzekając o prawie do zasiłku nie mógł brać pod uwagę okresu prowadzenia działalności gospodarczej od [...].09.2010 r. do [...].04.2011 r., gdyż, jak wynika z przedłożonego zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, brak jest opłaconych składek na Fundusz Pracy. W związku z powyższym skoro w rozpatrywanym przypadku nie opłacono składki na Fundusz Pracy za okres prowadzenia działalności gospodarczej i nie istniał ustawowy obowiązek ich opłacania, co wynika z art. 104b ust. 2 ustawy, to okres ten nie może być zaliczony do ustawowych 365 dni warunkujących przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym stanie rzeczy odwołujący się w analizowanym okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania legitymuje się 306 dniami uprawniającymi do zasiłku (uwzględnieniu nie mógł podlegać okres prowadzenia przez niego działalności gospodarczej). Katalog przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych ma charakter zamknięty i w związku z tym organy nie mogły działać uznaniowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji złożył B. K. Wniósł on o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 i 2 w związku z art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że analizując zaskarżoną decyzję nasuwa się wniosek, iż w jego przypadku istniał wybór co do możliwości dobrowolnego opłacania składek na Fundusz Pracy. Takie twierdzenie jest nieuprawnione, bowiem nie pozwala na to art. 104b ust. 2 ustawy. Zwolnienie to ma charakter obligatoryjny, a w związku z tym przedsiębiorca w odpowiednim wieku nie ma możliwości wyboru, czy będzie opłacał składki na Fundusz Pracy, czy też nie. Nawet jeśli składki zostaną zapłacone, Zakład Ubezpieczeń Społecznych składki te potraktuje jako nienależnie opłacone i zwróci przedsiębiorcy. W związku z tym interpretacja art. 71 ust. 1 i 2 dokonana przez organ II instancji bez powiązania z art. 104b ust. 2 pozbawia go po zakończeniu działalności gospodarczej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Taka sytuacja nie zachodzi w przypadku pracowników, co łamie konstytucyjne zasady równości wobec prawa. Skoro był ustawowo zwolniony z zapłaty składek na Fundusz Pracy, co więcej, nie miał możliwości ich dobrowolnego opłacania, to prawo do zasiłku dla bezrobotnych powinno mu bezwzględnie przysługiwać. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika bezsporny stan faktyczny sprawy. Organy ustaliły, że skarżący w okresie od dnia [...] maja 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. pracował w pełnym wymiarze czasu pracy, a w okresie od [...] grudnia 2005 r. do [...] kwietnia 2011 r. prowadził działalność gospodarczą. W okresie od [...] września 2010 r. do [...] kwietnia 2011 r. nie opłacał składek na Fundusz Pracy, a opłacano je jedynie przez okres 306 dni z uwagi na ukończenie w dniu [...] sierpnia 2010 r. przez skarżącego 60 roku życia. Okres, w którym skarżący prowadził działalność gospodarczą i miał ukończone 60 lat, nie mógł zostać zaliczony do okresu uprawiającego do otrzymania zasiłku, bowiem nie odprowadzał wówczas składek na Fundusz Pracy. Stosownie do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zatem podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależało nabycie przez skarżącego uprawnień do zasiłku, było opłacanie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy wynika z art. 104 ust. 1 cyt. ustawy. Jednocześnie ustawodawca wychodząc naprzeciw postulatom wsparcia zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób w wieku powyżej pięćdziesiątego roku wprowadził regulację, zgodnie z którą składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn (art. 104b ust. 2 ustawy). Zwolnienie to wprowadzono ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Mając na względzie wprowadzone zwolnienia z obowiązku uiszczania składek w art. 71 w ust. 1 w pkt 2 ustawy wprowadzono zmiany mające na celu umożliwienie zaliczenia okresu zwolnionego od odprowadzenia składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zmiany te umożliwiły uzyskanie prawa do zasiłku osobom, za które nie odprowadzano składki na Fundusz Pracy, a które były pracownikami (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a), czy też osobami, które świadczyły usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług ( art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c). W przypadku osób prowadzących przed datą rejestracji w urzędzie pracy pozarolniczą działalność gospodarczą i zwolnionych z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy ustawodawca nie wprowadził regulacji umożliwiającej zaliczenia okresu zwolnionego od odprowadzenia składek na Fundusz Pracy do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych – wynika to z literalnego brzmienia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Najczęściej łączy się to z odmową przyznania takim osobom prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd dokonując wykładni przepisów prawa winien zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 533/08). Tak widząc swoją rolę Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że wykładnia językowa art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Sąd nie neguje przy tym, że wykładnia językowa ma prymat nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, tym niemniej w orzecznictwie niejednokrotnie wskazywano na możliwość odchodzenia od jej wyników w sytuacji, gdy znajduje to silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. (I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59) stwierdzono: "Odnosząc się do tej kwestii należy z całą mocą podkreślić, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu 178 ust. 1 Konstytucji RP należy - między innymi - rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. Taką formę bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy akceptują nawet przeciwnicy stwierdzania przez sądy ad casum niekonstytucyjności ustaw". W pierwszej kolejności należy wskazać na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę, że: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten wyraża zasadę określoności prawa i zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadą lojalności państwa wobec obywateli). Jakkolwiek nie stanowi on samoistnej podstawy prawnej działania władzy publicznej, to jest podstawą do wykładni i stosowania przez władzę publiczną przepisów prawa, w tym w zakresie praw socjalnych. Stosownie do treści art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Konstytucja regulując prawa osób, które utraciły pracę i uzyskały status bezrobotnego, przyznaje im prawo do zabezpieczenia, odsyłając w tym zakresie do ustawy - w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przybiera ono postać zasiłku dla bezrobotnych. W końcu odwołać się trzeba do konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W doktrynie przyjmuje się, że oznacza to nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych); równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów (M. Masternak-Kubiak [w:] B. Banaszak (red.), A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2002, s. 121). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP. Stwierdzić trzeba, że rozwiązanie wynikające z analizowanego przepisu w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104b ust. 2 ustawy stają się dla ich adresatów "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć. Nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy kłóci się zatem z treścią art. 2 Konstytucji RP. Narusza on również zasadę równości obywateli wobec prawa. Sąd nie widzi bowiem żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania skutków zwolnienia (z mocy prawa) od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Przesądza to również o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się również z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Jego uzyskanie uzależnione jest od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzenia z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. Warto zauważyć, że powyższa regulacja zwróciła uwagę Rzecznika Praw Obywatelskich, który w piśmie z dnia 22 grudnia 2011 r. znak RPO-690158-III/II/MPR skierowanym do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zwrócił uwagę na zaistniałą sytuację i wskazał, że wyłączenie osób prowadzących pozarolniczą działalność z grona osób mogących nabyć w przypadku bezrobocia prawo do zasiłku, wzbudza ich niezadowolenie i poczucie dyskryminacji. Wobec powyższego Rzecznik zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii możliwości podjęcia jak najszybszych działań, których celem będzie wprowadzenie stosownej zmiany w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (opubl. na stronie internetowej http://www.sprawy-generalne.brpo.gov.pl/szczegoly.php?pismo=1613493). W odpowiedzi Dyrektor Departamentu Rynku Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 9 stycznia 2012 r. wyjaśnił, że przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej do art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy można uznać, iż do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 lat i mężczyzn powyżej 60 lat, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Jednocześnie poinformował, że do czasu wprowadzenia odpowiednich zmian legislacyjnych resort przekazał w dniu 28 grudnia 2011 r. w drodze elektronicznej wszystkim urzędom pracy stanowisko, zgodnie z którym okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 lat i mężczyzn powyżej 60 lat powinien być zaliczany do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych (opubl. na stronie internetowej jak wyżej). Mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdził, że odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w powiązaniu z art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do wskazanych wartości konstytucyjnych uzasadniało odejście od wyników wykładni literalnej i zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzje, które zapadły w niniejszej sprawie, zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, Sąd stwierdził przy tym, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekając w sprawie ponownie organy winny uwzględnić powyższe rozważania dotyczące wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w powiązaniu z art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy.