II SA/Bd 963/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium, Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Burmistrz W., działając na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm., dalej powoływanej jako "ups"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił skarżącej H. O. przyznania jednorazowego zasiłku celowego na straty powstałe w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej, wskazując jednocześnie, że odmowa udzielenia pomocy dotyczy odbudowy budynku mieszkalnego, który został uszkodzony w wyniku wystąpienia lokalnie niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w nocy z [...] na [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżąca wystąpiła wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu – [...] sierpnia 2017 r.) o przyznanie przedmiotowego świadczenia w związku z uszkodzeniami należącego do niej budynku mieszkalnego przy posesji [...] spowodowanymi przez nawałnicę, która przeszła przez teren gminy W. w nocy z [...] na [...] sierpnia 2017 r. Wskazał następnie na dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, w toku którego dwukrotnie orzekał o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego (decyzja z dnia [...] września 2017 r. i z dnia [...] grudnia 2017 r.) i dwukrotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało wydane przez niego rozstrzygnięcie (decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. i z dnia [...] lutego 2018 r.). Organ I instancji podniósł, że w następnie przeprowadzonego w dniu [...] marca 2018 r. dowodu z oględzin nieużytkowanego budynku mieszkalnego skarżącej, nabrał wątpliwości co do okoliczności prowadzenia przez skarżącą, jako osobę w rodzinie, gospodarstwa domowego w przedmiotowym budynku w dniu nawałnicy. Wskazał, że z zeznań świadków złożonych podczas przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. rozprawy administracyjnej, jak i z opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] kwietnia 2018 r., wynika, że w przedmiotowym budynku, na długo przed nawałnicą, panowały bardzo trudne warunki do zamieszkania. Skarżąca na posesji siedliskowej, na której mieści się przedmiotowy budynek, prowadziła gospodarstwo rolne, a budynek mieszkalny służył jej do celów związanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Skarżąca w tym czasie poprzedzającym nawałnicę mieszkała i prowadziła gospodarstwo domowe u konkubenta I. F. pod adresem [...] z tego też lokalu udawała się na posesję pod adresem [...] celem prowadzenia gospodarstwa rolnego, po czym zawsze docelowo wracała do lokalu pod adresem [...], gdzie prowadziła szereg czynności charakteryzujących się zamieszkiwaniem w tym lokalu, takich jak pranie, gotowanie, sprzątanie i przede wszystkim nocowanie. Budynek mieszkalny przy posesji [...], od czasu wyprowadzenia się z niego przez ojca strony, w ogóle nie był zamieszkiwany. W tym zakresie organ powołał się na zeznania świadków B. L., T. K., B. S., T. Z. i S. S., którzy zdaniem organu jednoznacznie zakwestionowali twierdzenia skarżącej o tym, że od 2014 r. prowadziła ona gospodarstwo domowe pod adresem [...], wskazując wyraźnie, że w tym czasie zamieszkiwała ona u konkubenta pod adresem [...]. Organ uznał, że zeznania świadków są spójne i logiczne oraz stanowią wiarygodne źródła dowodowe. Jednocześnie organ odmówił wiarygodności zeznaniom złożonym przez L. J. i I. F. w zakresie w jakim wskazali oni na prowadzenie przez skarżącą gospodarstwa domowego w przedmiotowym budynku. Burmistrz dodał, że w jego ocenie nie było podstaw do przesłuchiwania kolejnych świadków, uznając iż uzyskane przez niego zeznania świadków są całkowicie wyczerpujące. Organ wywiódł, że w skutek powyższych ustaleń, świadczących o niespełnieniu przez stronę przesłanki prowadzenia gospodarstwa domowego w uszkodzonym/ zniszczonym budynku mieszkalnym, przewidzianej w pkt 1.4 "Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń niosących znamiona klęsk żywiołowych" z dnia 17 sierpnia 2018 r., określenie rzeczywistej szkody jaką poniosła skarżąca na skutek nawałnicy (co zostało dokonane opinią rzeczoznawcy z dnia [...] kwietnia 2018 r.), nie ma znaczenia dla wyniku postępowania. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zrzuciła organowi I instancji: - naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") poprzez pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu; - naruszenie art. 7 i art. 9 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 96 kpa poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów dotyczącego braku podstaw do żądania przez przewodniczącego rozprawy administracyjnej zaprzestania dokonywania zapisu audio; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony, a także zinterpretowanie wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej; - naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 144 kpa poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnej zasady dyspozytywności w zakresie umożliwienia stronie postępowania administracyjnego udokumentowania przebiegu rozprawy administracyjnej; - naruszenie art. 15 kpa polegające na braku rzeczowego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, braku merytorycznego rozpoznania sprawy oraz nieocenieniu zebranych w sprawie dowodów; - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia w sposób prawidłowy podstawy faktycznej i prawnej decyzji oraz brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez jego zbytnią ogólnikowość i niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia; - naruszenie przepisu art. 35 § 1 kpa nakazującego rozpoznać sprawę bez zbędnej zwłoki. Skarżąca zarzuciła ponadto błąd w ustaleniach inspektorów nadzoru budowlanego i komisji do szacowania strat powstałych w wyniku nawałnicy w zakresie określenia nakładów jakie trzeba ponieść na naprawę uszkodzenia/zniszczenia budynku, zwracając uwagę, że wydano decyzję nakazującą rozbiórkę budynku. Wskazując na nieprawidłowości w sporządzonym w dniu [...] września 2017 r. protokole komisji do szacowania strat powstałych w wyniku nawałnicy, związane z podpisaniem tego protokołu przez jednego członka komisji bez dokonania stosownych oględzin nieruchomości, skarżąca wywiodła, że przyjęte przez komisję hipotezy nie mogą być podstawą do dalszych opracowań i określania wartości poniesionych uszkodzeń i zniszczeń na jej nieruchomości. Jej zdaniem, subiektywna ocena komisji, że uszkodzenia budynku nie są wynikiem jedynie działania nawałnicy, ale również wieloletnich zaniedbań w jego użytkowaniu, jest krzywdząca i świadczy o braku profesjonalizmu u członków komisji. Skarżąca zarzuciła również organowi orzeczenie rażąco niskiej kwoty zasiłku celowego, zwracając uwagę na to, że z wyliczeń rzeczoznawcy T. C. wynika, że wystąpiła szkoda na poziomie 94%. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ rozstrzygnął pojawiające się w sprawie wątpliwości wyłącznie na korzyść organu, że naruszył zasadę zaufania obywateli do organów państwa, że całkowicie pominął bardzo trudną sytuację skarżącej i odmówił jej bezpodstawnie pomocy oraz, że nie rozpatrzył rzetelnie i wszechstronnie materiału dowodowego sprawy, a także że nie dokonał jego wyczerpującego zgromadzenia na skutek odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych przez stroną dowodów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podzieliło argumentację organu I instancji. Podniosło, że określenie rzeczywistej szkody, jaką poniosła skarżąca na skutek nawałnicy, dokonane opinią biegłego rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie zamieszkiwała w zniszczonym budynku mieszkalnym przed zdarzeniem klęskowym i w dniu zdarzenia. SKO wywiodło, że skoro budynek, będący przedmiotem niniejszego postępowania nie był miejscem, w którym koncentrowało się życie rodziny skarżącej, nie został tym samym spełniony warunek do przyznania wnioskowanej pomocy, określony w art. 39 ust. 1 ups tj. zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem SKO uszkodzony budynek niewątpliwie odgrywał w życiu strony ważną rolę, jednakże nie służył on zaspokajaniu jej niezbędnych potrzeb bytowych. SKO podkreśliło, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 ups ma służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżąca zarzuciła SKO naruszenie przepisów postępowania, tj.: - naruszenie art. 6 kpa poprzez oparcie wydanej decyzji na "Zasadach udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń niosących znamiona klęsk żywiołowych", ustalonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-20/2017, zmienionych pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak DOLIiZK-IV-775-20/2017, które to wytyczne nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa; - naruszenie art. 15 kpa poprzez dokonanie analizy stanu faktycznego pod kątem spełniania przez skarżącą warunków przyznania zasiłku celowego, wynikających z ustawy o pomocy społecznej, dopiero na etapie postępowania odwoławczego i zaniechanie dokonania takiej analizy na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy ponownej i samodzielnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie okoliczności prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa domowego w budynku zniszczonym przez nawałnicę, a także poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dowodów oraz okoliczności faktycznych świadczących o tym, że skarżąca uważa nieruchomość położoną w P. , oznaczoną numerem 66, za swoje centrum życiowe, co skutkowało błędnym ustaleniem, że nie prowadziła ona w przedmiotowym budynku gospodarstwa domowego; - art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz niewyjaśnienie w sposób przekonujący, dlaczego poszczególne zeznania świadków uznano za wiarygodne, zaś inne za niewiarygodne, a także poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wszystkich dowodów oraz okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania; - art. 75 § 1 i art. 78 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedopuszczenie dowodów z zeznań świadków zawnioskowanych przez skarżącą (stwierdzenie słuszności stanowiska organu I instancji, który nie dopuści dowodu z zeznań świadków zawnioskowanych przez skarżącą). Ponadto skarżąca zarzuciła SKO naruszenie także przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 39 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 ups poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu niezasadnego poglądu, że istnienie niezbędnej potrzeby bytowej w każdym przypadku stanowi przesłankę przyznania zasiłku celowego, podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy zasiłek celowy przyznawany jest na podstawie art. 40 ust. 2 ups, tj. celem pokrycia strat doznanych w wyniku klęski żywiołowej, nie zachodzi potrzeba badania czy występuje przesłanka istnienia niezbędnej potrzeby bytowej, a ponadto występowanie tej przesłanki nie może stanowić warunku sine qua non przyznawania wnioskowanego świadczenia, - art. 39 ust. 1 ups, poprzez zastosowanie tego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy, podczas gdy w rozpatrywanym przypadku skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 ups, tj. celem pokrycia strat doznanych w wyniku klęski żywiołowej; - art. 40 ust. 2 ups, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu poglądu, że niezbędną i konieczną przesłanką przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat spowodowanych przez klęskę żywiołową jest prowadzenie przez wnioskodawcę gospodarstwa domowego przed klęską żywiołową w budynku, podczas gdy z przedmiotowego przepisu nie wynika, że przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od ustalenia, że wnioskodawca prowadził gospodarstwo domowe przed klęską żywiołową w budynku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2017 r. poz. 1769 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisów art. 40 ust. 2 i 3 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w ramach tego zasiłku jest poniesienie straty w wyniku m.in. klęski żywiołowej. Pomimo tego zasiłek celowy nie pełni funkcji odszkodowawczej za powstałe szkody w wyniku klęski żywiołowej i jego celem nie jest zapewnienie pełnej rekompensaty z tytułu powstałych strat i szkód. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem oferowanym w ramach pomocy społecznej, zatem musi być przyznawany zgodnie z zasadami i celami pomocy społecznej, co wymaga uwzględnienia w ramach udzielanej pomocy zasady subsydiarności, pomocniczości i wspomagającego charakteru pomocy społecznej oraz możliwości pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 2 i 4 ups). Pomoc społeczną przede wszystkim cechuje subsydiarny charakter środków pomocowych, co oznacza, że powinny być one uruchomiane tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując "własne uprawnienia, zasoby i możliwości". Celem jej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Należy mieć także na uwadze, że użyte w art. 40 ups sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że decyzja w sprawie przyznania omawianego świadczenia ma charakter uznaniowy, a zatem organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter omawianej regulacji wskazuje zatem jednoznacznie, iż wsparcie udzielane na podstawie art. 40 ups nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku klęski żywiołowej oraz w takim rozmiarze jak tego żądają. Nie każdy więc podmiot, który poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej w rozumieniu art. 40 ust. 2 ups, może i musi uzyskać wnioskowane świadczenie. Środki przeznaczone na pomoc społeczną są środkami publicznymi i muszą być przydzielane zgodnie z celami i zasadami pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 3 ups, w tym zgodnie z wyrażoną w art. 2 ust. 1 ups zasadą subsydiarności. Z powyższego wynika, że możliwość udzielanie na podstawie art. 40 ust. 2 ups pomocy w formie zasiłku celowego osobom poszkodowanym w wyniku klęski żywiołowej, wbrew stanowisku skarżącej, zależy nie tylko od samej okoliczności poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej, ale również determinowana jest zasadami i celami pomocy społecznej. Z tych zaś, zdaniem Sądu wynika, że wsparcie finansowe powinno zostać skierowana do osób, które zamieszkiwały i koncentrowały swoje życie w lokalach lub domach zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku klęski żywiołowej, i które w związku z tym znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, gdyż nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, z racji utraty jedynego miejsca zamieszkania. Samo powstanie, na skutek klęski żywiołowej straty w nieruchomości stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, w sytuacji gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2120/12 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Pomoc społeczna kierowana jest bowiem do osób, które nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Spójne z powyższym stwierdzeniem, opartym na istocie celu wsparcia społecznego, jest rozwiązanie przyjęte w piśmie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-10/2017 "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęski żywiołowej", zmienionym pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. znak DOLiZK-IV-775-20/2017 (dalej powoływanym jako "Zasady udzielania pomocy finansowej"), określającym zasady udzielania pomocy finansowej z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku zdarzenia klęskowego. W pkt I ppkt 4 Zasad udzielania pomocy finansowej wskazuje się bowiem, że pomoc przyznawana jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym w dniu wystąpienia zdarzenia klęskowego, gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym zniszczonym lub uszkodzonym w wyniku tego zdarzenia, a w pkt I ppkt 6 określa się wprost, że jeżeli w zniszczonym lub uszkodzonym budynku/lokalu mieszkalnym gospodarstwo domowe nie był prowadzone w dniu zdarzenia klęskowego, nie zachodzą przesłanki do przyznania pomocy. Wprawdzie, wskazane pismo organu rządowego nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jednak obrazuje ono określone ujednolicone standardy i zasady postępowania organu pomocowego względem osób pokrzywdzonych zdarzeniem klęskowym, celem zapewniania równego dostępu do pomocy finansowej ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, a także odzwierciedla ono założenia na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa celem realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co wiąże się jednocześnie z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej realizującego zadanie zlecone finansowane z budżetu państwa. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 ups, do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Z kolei, jak stanowi art. 22 pkt 1 ups, do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Gmina natomiast, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, o czym stanowi art. 110 ust. 2 ups. Wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty środków finansowych przekazanych na zasiłki celowe na usuwanie skutków klęski żywiołowej organ pomocowy powinien zatem uwzględniać przeznaczenie środków publicznych określone w wytycznych organu rządowego, który przekazuje środki finansowe na realizację tego zadania zleconego, co określa jednocześnie możliwości finansowe organu pomocowego. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny badanej sprawy (określonych okoliczności) w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego zawartych w ustawie o pomocy społecznej, z uwzględnieniem Zasad udzielania pomocy finansowej. Biorąc więc pod uwagę regulację art. 40 ust. 2 ups warunkującą możliwość przyznania zasiłku celowego koniecznością poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej (art. 40 ust. 2 ups), a także mając na względzie uznaniowość świadczenia określonego w art. 40 ust. 2 ups, wspomagający i subsydiarnego charakter pomocy społecznej oraz wytyczne wynikające z przytoczonych Zasad udzielania pomocy finansowej, stwierdzić należy, że rolą organów rozpatrujących przedmiotowy wniosek o przyznanie pomocy finansowej w związku z uszkodzeniem/zniszczeniem budynku mieszkalnego w wyniku nawałnicy, było poczynienie ustalenia nie tylko odnośnie tego czy i jako poniesiona została strata w przedmiotowym budynku mieszkalnym, ale także czy skarżąca mieszkała i prowadziła gospodarstwo w tym budynku mieszkalnym w dniu zdarzenia klęskowego. Odnośnie tej ostatniej kwestii, stanowiącej jedyną przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, nie zostały w ocenie Sądu poczynione w spawie ustalenia pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, że warunek ten nie został w sprawie spełniony. Tymczasem poczynienie w tym zakresie niezbędnych ustaleń, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, było tym bardziej konieczne, gdyż decyzja o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ups, podejmowana jest jak podkreślono w ramach uznania administracyjnego. Choć uznanie administracyjne oznacza możliwość wyboru przez organ rozstrzygnięcia, to jednak decyzja w tym zakresie nie może być dowolna. Dlatego też organ działając w ramach uznania administracyjnego jest zobowiązany do rzetelnego ustalenia i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, do wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) oraz do wykazania w uzasadnieniu decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy (art. 11 i art. 107 § 3 kpa). Niezgodna z prawem jest więc decyzja uznaniowa w której organ nie ustali, nie odniesie się czy też nie wyjaśni istotnych dla sprawy okoliczności. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji, spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, w tym więc w szczególności przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie oraz przez odniesienie się do argumentów i zarzutów strony postępowania. W niniejszej sprawie nie było sporne, że skarżąca należy do osób poszkodowanych zdarzeniem klęskowym w postaci nawałnicy oraz, że w wyniku tego zdarzenia powstały straty w budynku mieszkalnym, co do wysokości których istniał spór w sprawie, który jednak nie stanowił powodu wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Organy odmówiły bowiem przyznania skarżącej pomocy finansowej powołując się wyłącznie na okoliczność braku prowadzenia przez skarżącą w dniu zdarzenia klęskowego gospodarstwa domowego w przedmiotowym budynku mieszkalnym zlokalizowanym pod adresem [...]. Z powyższego wynika, że istota sprawy dotyczy kwestii czy skarżąca w dniu zdarzenia klęskowego tj. [...] sierpnia 2017 r. prowadziła gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym pod adresem [...]. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie wykazały w sposób zgodny z prawem, że taka okoliczność nie miała miejsca. Stanowisko organów, iż skarżąca w okresie poprzedzającym (od 2014 r.) i w dniu nawałnicy nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym pod adresem [...], lecz u konkubenta I. F. pod adresem [...] oparte zostało na złożonych podczas przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. rozprawy administracyjnej zeznaniach świadków, tj. B. L., T. K., B. S., T. Z. i S. S.. Organy wskazały również na istniejące w przedmiotowym budynku mieszkalnym bardzo trudne warunki do zamieszkania, powołując się w tym zakresie także na opinię rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dokonana przez Sąd analiza ww. dowodów, na które powołały się orzekające organy, w świetle całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, jak uczyniły to w sprawie organy, że skarżąca nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym pod adresem [...] i, że budynek ten służył jej wyłączenie do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pełniąc funkcję budynku gospodarczego. Przede wszystkim zeznania świadków, na które powołały się organy, nie mają cechy jasnych, kategorycznych, stanowczych stwierdzeń co do kwestii miejsca prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa domowego. Zeznania te oparte są w dużym stopniu na przypuszczeniach, wnioskowanych, osądach, i ocenach, a nie na jednoznacznych opisach dostrzeżonych okoliczności faktycznych. I tak świadek B. L. zeznała, że jedynie przypuszcza, iż skarżąca nie mieszka i nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem [...], gdyż posesja jest zaniedbana oraz, że to według opinii bliżej niesprecyzowanych osób trzecich skarżąca mieszka w bloku (pod innym adresem niż [...]). Również świadek B. S. wskazała, że według obserwacji niesprecyzowanych świadków i ogólnego wrażenia nikt nie mógł funkcjonować pod adresem [...]. Jednocześnie świadek stwierdziła, że nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić czy skarżąca prowadziła gospodarstwo domowe pod adresem [...] w dniu nawałnicy. Wskazała też, że podpisała pismo Rady Sołeckiej i Koła Gospodyń Wiejskich (KGW) w P. z dnia [...] listopada 2017 r. informujące, że skarżąca nie prowadziła gospodarstwa domowego pod adresem [...] m.in. na podstawie opinii sołtysa. Z kolei sołtys S. S. zeznał, że podpisał ww. pismo z dnia [...] listopada 2017 r. na podstawie opinii mieszkańców. Choć świadek S. S. oraz świadek T. Z. zeznali, że skarżąca nie prowadziła gospodarstwa domowego pod adresem [...], to jednak należy również zauważyć, że świadkowie ci zeznali jednocześnie, że nie byli (świadek T. Z. od 2000 r.) na posesji pod adresem [...] Także świadkowie T. K. i B. S. zeznały, że nigdy nie były na posesji pod adresem [...]. Należy również zauważyć, że żaden z ww. świadków nie jest bezpośrednim sąsiadem skarżącej pod adresem [...]. Świadek B. L. wskazała, że mieszka 4 km od spornego budynku, świadek S. S. określił, że mieszka 3 km od spornego budynku, natomiast świadek T. K. zeznała, że nie jest w stanie określić tej odległości. Zdaniem Sądu treść zeznań wskazanych świadków nie pozwala uznać, że świadkowie ci w ramach złożonych zeznań zrelacjonowali określone, konktetne okoliczności faktyczne, będące przedmiotem ich własnych i bezpośrednich spostrzeżeń, lecz w gruncie rzeczy wskazuje, ze zeznania te stanowią konsekwencję określonych przypuszczeń i przeprowadzonych wnioskowań, opartych m.in. na opiniach i spostrzeżeniach innych osób, czy analizie jakichś niezweryfikowanych przez organ okoliczności (np. kwestii dostarczania korespondencji na określony adres), czy też ogólnego, zewnętrznego wrażenia. Co istotne na rozprawie administracyjnej przesłuchano ponadto 8 innych świadków tj. T. P., E. B., A. B., Z. R., T. C., Z. D., L. J. i I. F.. Do zeznań świadków T. P., E. B., A. B., Z. R., T. C. i Z. D. organy się jednak nie odniosły. Tymczasem świadkowie T. P., E. B., Z. R., T. C. i Z. D. nie potwierdzili, że skarżąca nie mieszkała i nie prowadziła gospodarstwa domowego pod adresem [...]. Ponadto świadkowie E. B., A. B. i Z. R. stwierdzili, że podpisali ww. pismo Rady Sołeckiej i KGW w P. z dnia [...] listopada 2017 r. odpowiednio na podstawie wiedzy ogólnej (świadek E. B.), opinii sołtysa, który twierdził, że skarżąca nie mieszka pod adresem [...] (świadek A. B.) oraz na podstawie opinii sołtysa i przewodniczącej KWG (świadek Z. R.). Należy też zauważyć, że świadek E. B. zeznała, że nie zna innego miejsca zamieszkania skarżącej poza posesją pod adresem [...]. Na rozprawie administracyjnej zeznania złożyli także świadkowie L. J. i I. F., stwierdzając jednoznacznie że skarżąca nie mieszka u I. F. pod adresem [...], lecz mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe pod adresem [...]. Organy odniosły się wprawdzie do tych dwóch ostatnich zeznań, nie mniej jednak nie dały im wiary, w związku z tym, iż stanowią one powtórzenie twierdzeń skarżącej, a dodatkowo I. F., jako konkubent skarżącej jest dla niej osobą bliską i w związku z tym osobą bezpośrednio zainteresowaną by wynik sprawy był dla strony pozytywny. Zdaniem Sądu sama okoliczność, że określone zeznania są zbieżne z stanowiskiem strony skarżącej, które stanowi przedmiot sporu w sprawie, nie może stanowić jedynej podstawy do odmówienia wiarygodności takim zeznaniom. Również okoliczność istnienia więzi faktycznej pomiędzy świadkiem, a skarżącą nie dyskredytuje sama w sobie zeznań świadka. Brak dania wiary takim zeznaniom może być jedynie uzasadniony analizą całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wynikających z niego okoliczności faktycznych, a nie wyłącznie stanowić konsekwencję stwierdzenia, że są one zgodne ze stanowiskiem strony, które kontestuje organ lub, że zeznania te złożyła osoba bliska skarżącej. Biorąc więc pod uwagę treść wszystkich zeznania świadków złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2018 r., należy stwierdzić, że dokonana przez organy ocena na podstawie zeznań przesłuchanych świadków, że skarżąca nie spełniła warunku prowadzenia gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym zniszczonym/uszkodzonym w dniu nawałnicy nie odpowiada wymogom procedury administracyjnej. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu administracji jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego - art. 80 kpa, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący - art. 77 § 1 kpa, a więc przy podjęciu wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści - art. 7 kpa. Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Zdaniem Sądu orzekające organy uchybiły wskazanym przepisom postępowania administracyjnego. Oparły one bowiem istotne ustalenia faktyczna na zeznaniach pięciu świadków (tj. B. L., T. K., B. S., T. Z. i S. S.), które jak wykazano cechuje duży stopień ogólności, przypuszczeń i przeprowadzonych wnioskowań, w tym na podstawie spostrzeżeń i opinii innych osób, a nie jedynie własnych i bezpośrednich obserwacji. Świadkowie ci nie byli na posesji pod adresem [...] i nie mieszkali w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej. Ponadto organy nie odniosły się w ogóle do zeznań 6 przesłuchanych świadków (tj. T. P., E. B., A. B., Z. R., T. C. i Z. D.), a w szczególności do okoliczności, że świadkowie ci (z wyjątkiem świadka A. B.) nie byli w stanie potwierdzić, że skarżąca nie mieszkała i nie prowadziła gospodarstwa domowego pod adresem [...]. Poza tym odmówiły one wiarygodności zeznaniom świadków L. J. i I. F. z powodów, które same w sobie nie stanowią uzasadnionej podstawy do takiego działania. Jako podkreślono wyżej, ustalenia faktyczne choć nawet oparte na materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, należy zakwalifikować jako dowolne. Skoro więc organy przesłuchały 13 świadków, to nie mogą one oprzeć ustaleń jedynie na zeznaniach 5 świadków "bez" odniesienia się i skonfrontowania tych zeznań, z zeznaniami pozostałych przesłuchanych świadków i wynikających z nich okoliczności. Zauważyć należy także, że organy w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego dokonały przesłuchały akurat tych świadków, a nie innych mieszkańców P. oraz jakie były kryteria wyboru świadków. Okoliczność ta była szczególnie istotna w sprawie, z uwagi na nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej o przesłuchanie wskazanych przez nią świadków oraz fakt, że organy przesłuchały wszystkie osoby, które podpisały pismo Rady Sołeckiej i KGW z dnia [...] listopada 2017 r. informujące, że skarżąca nie prowadziła gospodarstwa domowego pod adresem [...] w dniu nawałnicy, a nie uczyniły tego w stosunku do osób, które podpisały przedłożoną przez skarżącą Listę osób potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego – gospodarstwa domowego przez skarżącą na posesji pod adresem [...] (z wyjaśnień skarżącej wynika, że przesłuchano jedynie 2 świadków z tej listy). Jednocześnie należy podkreślić, że organy wypowiadając się co do materiału dowodowego sprawy, całkowicie pominęły znajdujący się w aktach sprawy, a przedłożony przez skarżącą dowód w postaci załączonej do pisma z dnia [...] listopada 2017 r. ww. Listy osób potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego – gospodarstwa domowego przez skarżącą na posesji pod adresem [...], która została podpisana przez 52 osoby (skarżąca wskazała na rozprawie, że 30 osób z tej listy jest z P. ). Orzekające organy nie ustosunkowały się również do istotnej zdaniem Sądu okoliczności, iż świadkowie E. B., A. B., Z. R. i B. S., którzy podpisali pismo Rady Sołeckiej i KGW z dnia [...] listopada 2017 r. informujące, że skarżąca nie prowadziła gospodarstwa domowego pod adresem [...] w dniu nawałnicy, zeznali na rozprawie administracyjnej, że podpisali pismo na podstawie opinii sołtysa i wiedzy ogólnej, a świadek S. S. (sołtys) wskazał z kolei, że podpisał to pismo na podstawie wiedzy mieszkańców. W świetle takiej treści zeznań, oceniają moc dowodową zgromadzonych w sprawie dowodów, należało również wziąć pod uwagę, że zeznania i oświadczenia niektórych świadków odnośnie kwestii prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa domowego na posesji pod adresem [...], został oparte na niezweryfikowanej i niepotwierdzonej wiedzy innych osób. W ocenie Sądu wszystkie wymienione powyżej przez Sąd okoliczności wskazują, że organy nie wyjaśniły w sposób należyty istotnych okoliczności sprawy, nie odniosły się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów oraz nie dokonały ustaleń w całokształcie materiału dowodowego, czym istotnie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie musi odpowiadać zasadom postępowania wyjaśniającego, wynikającym ze wskazanych przepisów, aby podjęte rozstrzygnięcie odpowiadało prawu. W sprawie zasady te zostały istotnie naruszone, dlatego też Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania spowodowały, że ustalenie organów o braku prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa domowego pod adresem [...], stanowiące powód wydanie w sprawie decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego, obarczone jest cechą dowolności. Zauważyć należy, że samo występowanie w spornym budynku trudnych warunków do zamieszkania przed zdarzeniem klęskowym, nie przesądza, że w budynku tym skarżąca nie mieszkała i nie prowadziła gospodarstwa domowego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji obowiązane są zebrać materiał dowodowy i dokonać jego oceny kierując się regułami postępowania wskazanymi w powyższych przepisach. Ocena czy skarżąca mieszkała i prowadziła gospodarstwo domowe pod adresem [...] oparta zastanie na analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem również dowodów przedłożonych lub zawnioskowanych przez skarżącą. Organy ustalą i przesłuchają także świadków mieszkających w bezpośrednim sąsiedztwie gospodarstwa skarżącej. Wypowiedzą się także jednoznacznie czy stwierdzone przez organy trudne warunki mieszkaniowe w budynku pod adresem [...] umożliwiały stronie w nim zamieszkiwanie. Dokonają też weryfikacji kwestii zamieszkiwania skarżącej pod adresem [...] w kontekście prowadzonej tam hodowli zwierząt oraz żyjących tam psów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 265).