II SA/Bd 964/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi [...] sp. komandytowa w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę elektrownii wiatrowej o mocy 2 MW wraz z liną kablowo – napowietrzną SN 15 KV, placem manewrowym, drogą dojazdową i zatoką postojową na działce nr 145 w miejscowości[...]. Pismem z 2 grudnia 2008 r. T. Z. stwierdził, że istnieją przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż nie uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 145 § pkt 4 i art. 145 §1 pkt 8 kpa uchylił decyzję własną z [...] r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Nastąpiło to po wcześniejszym wydaniu [...] r. decyzji o odmowie wznowienia postępowania, uchyleniu przez Wojewodę [...] w dniu [...] r. decyzji o odmowie wznowienia, wydaniu [...] r. postanowienia o wznowieniu postępowania, a także otrzymaniu decyzji [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. uchylającej decyzję własną z [...] r. i odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnieśli –[...] Sp. z o.o. w[...], T. Z. i [...] spółka komandytowa i Burmistrz [...]. Zdaniem [...] niedopuszczalne było wydanie decyzji przez SKO [...] r. stwierdzającej nieważność decyzji burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także Burmistrz stwierdził w odwołaniu, że dokonana przez SKO w decyzji z [...] r. interpretacja odmawiająca zaliczenia budowy elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego pozostaje w sprzeczności z wiążącym Polskę prawem unijnym - Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. T. Z. zakwestionował uzasadnienie decyzji Starosty, które ograniczało się tylko do uzasadnienia podstawy wznowienia zawartej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, pomijając art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odwołujący składał wniosek o wznowienie postępowania i organ wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zatem winien w uzasadnieniu rozstrzygnięcia merytorycznego odwołać się także do art. 145 § 1 pkt 4 kpa i je uzasadnić. [...] Sp. komandytowa zarzuciła nieważność decyzji, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Podstawą wznowienia było pominięcie T. Z. w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę. Przyczyną zatem wznowienia jest działanie organu a w takim przypadku o wznowieniu powinien rozstrzygać organ wyższego stopnia – Wojewoda [...]. Zarzucono też brak powołania w postanowieniu o wznowieniu postępowania podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Ponadto adresatem decyzji powinna być [...] spółka komandytowa a organ powołał poprzednie brzmienie Spółki [...] sp. z o.o. [...] spółka komandytowa. Organ nie wyjaśnił również czy T. Z. przysługuje status strony postępowania. Brak w tym przedmiocie jakichkolwiek ustaleń. Zarzucono też brak powołania podstawy rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Odwołująca się nie była też stroną postępowania w sprawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ani postępowania stwierdzającego nieważność tej decyzji. Dopiero na etapie wznowionego postępowania dowiedziała się o uchyleniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. To pozbawia stronę prawa do obrony i nie daje możliwości realizacji zasady praworządności. Decyzją Wojewody [...] z [...] r. nr [...] uchylono decyzję Starosty [...] z[...]. W uzasadnieniu organ zarzucił organowi I instancji, że wadliwie powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, gdyż pominął art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a więc konieczność wydania decyzji merytorycznej po wznowieniu postępowania. Ponadto w postanowieniu o wznowieniu postępowania z [...] wskazano błędną podstawę prawną – art. 149 bez uściślenia, że powinien być art. 149 § 1 i 2 kpa. Organ poczynił też uwagi, że po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania należy zbadać czy został zachowany termin do wniesienia podania, czy wystąpiła powołana przesłanka wznowienia, a następnie należy przeprowadzić postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wobec powyższego organ stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy mieć na względzie wymienione okoliczności a także zmiany dotyczące adresata decyzji o pozwoleniu na budowę – zmiana [...] sp. z o.o. [...] spółka komandytowa na [...] spółka komandytowa oraz treść wyjaśnień T. Z. z 19 maja 2009 r. dotyczących terminu i okoliczności w jakich dowiedział się o wydanej decyzji, w związku z domaganiem się wznowienia postępowania. Ponadto należy uwzględnić stan prawny aktualny w chwili wznowienia postępowania, a więc mieć na uwadze istnienie decyzji z [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu – elektrowni wiatrowej z linią kablową, placem, drogą i zatoką parkingową, decyzję SKO w Bydgoszczy z [...], decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ostateczną [...] r., a więc w momencie, gdy od czterech miesięcy istniało pozwolenie na użytkowanie. Organ zwrócił też uwagę, że w orzecznictwie istnieje pogląd, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wskazał na konieczność oceny rozwiązań prawnych przyjętych w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L Nr 140 s. 16). Z charakteru dyrektywy jako aktu prawa wspólnotowego wynika, iż jej przepisy wymagają implementacji do krajowych systemów prawnych. Zgodnie z art. 27 tejże dyrektywy jej transpozycja do krajowego porządku prawnego winna nastąpić do dnia 5 grudnia 2010 r. Do czasu, aż nie upłynie okres wskazany dla państw członkowskich do inkorporowania postanowień dyrektywy do ich prawa wewnętrznego, dyrektywa nie może skutkować bezpośrednio; skutek taki powstanie wraz z upływem wskazanego okresu, jeśli państwo nie wywiązało się ze zobowiązania. Mając na względzie przedstawione okoliczności organ stwierdził, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy. Konieczne jest, by była ona tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zmiana podstawy materialno – prawnej rozstrzygnięcia doprowadziłaby do zmiany przedmiotowej, a tym samym tożsamości sprawy. Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] r. złożyła [...] spółka komandytowa w [...] zarzucając naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niezasadne przyjęcie, że T. Z. przysługuje status strony postępowania, 2) art. 150 § 2 kpa poprzez brak zbadania przez organ II instancji czy w niniejszej sprawie organ I instancji miał legitymację do wznowienia postępowania, 3) art. 138 § 2 kpa, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji, którą uchylił on decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy organ II instancji winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co skutkowało naruszeniem również tego przepisu, 4) art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia, które nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, podczas gdy organ II instancji winien dokonać całościowego wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w tym z wyczerpującym odniesieniem do zgłaszanych przez stronę skarżącą zarzutów nieważności decyzji, 5) art. 7 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich środków niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wobec powyższego wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wydanej w postępowaniu o sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...], uchylającej ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dla inwestycji skarżącej, ewentualnie o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wydanej w postępowaniu o sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewoda całkowicie pominął zarzut nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego i nie wszczął odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Nie było podstaw do uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę T. Z., gdyż jego działka nie leży w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej. Doprowadzono tym samym do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto podstawę wznowienia stanowił fakt nie poinformowania T. Z. o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Brak poinformowania spowodowano błędnym działaniem organu, co skutkuje koniecznością zbadania sprawy wznowienia postępowania przez Wojewodę, który winien wyznaczyć organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 150 § 2 kpa. Starosta powinien przekazać podanie o wznowienie postępowania Wojewodzie [...] celem wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i wyznaczeniu organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach decyzja Starosty jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wojewoda powinien zatem uchylić decyzję Starosty i umorzyć postępowanie. Inne rozstrzygnięcie prowadzi do sytuacji, gdy organ niewłaściwy rzeczowo będzie jeszcze raz przeprowadzał postępowanie w sprawie. Ponadto naruszono art. 107 kpa, gdyż nie dokonano oceny stanu faktycznego i prawnego w kontekście zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji zasługują na aprobatę. Organ słusznie zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego ustalenia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, które złożył T. Z. Wprawdzie Starosta [...] decyzją z [...] r. odmówił wznowienia postępowania uzasadniając odmowę nie zachowaniem terminu określonego w art. 148 kpa, jednak wskutek odwołania od tej decyzji, decyzją Wojewody [...] z [...] r. nr [...] uchylono decyzję Starosty zwracając uwagę, na niewłaściwe ustalenia w kontekście przesłanki zawartej w art. 148 §2 kpa, gdyż strona powołała się na to, że nie brała udziału bez swojej winy w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Wydane po uchyleniu decyzji postanowienie Starosty z [...] r. o wznowieniu postępowania pomija wskazówki zawarte w decyzji Wojewody [...] z [...]r. stąd zasadny jest zarzut w decyzji organu odwoławczego będącej przedmiotem zaskarżenia, że ta okoliczność winna być wyjaśniona. Wprawdzie w przypadku uchybienia terminu w sytuacji, gdy już wznowiono postępowanie nie można ponownie odmówić wznowienia tylko ewentualnie umorzyć toczące się postępowanie w tym przedmiocie w odniesieniu do złożonego wniosku ale wobec wznowienia postępowania wynik ustaleń dotyczących terminu do wznowienia postępowania miałby wpływ na wynik rozstrzygnięcia co do tej (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) podstawy rozstrzygnięcia. Zasadne jest zatem wypowiedzenie się organu I instancji w zakresie wznowienia postępowania na wniosek T. Z. w kontekście zachowania terminu i oceny zgłoszonej przez niego podstawy wznowienia, gdzie ta ostatnia będzie miała wpływ na merytoryczny wynik rozstrzygnięcia. Zasadność zgłoszonej podstawy wznowienia bada się po wznowieniu postępowania. Wobec powyższego decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji ze wskazaniem na konieczność wyjaśnienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i zbadania podstawy wznowienia nie narusza w tym względzie prawa, co czyni zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego co najmniej przedwczesnym. Niezależnie od tego należy mieć na uwadze fakt, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa odbywa się wyłącznie na wniosek, zatem inne podmioty nie mają interesu prawnego do kwestionowania okoliczności związanych ze zgłoszoną podstawą wznowienia. Inwestor ma interes prawny tylko co do rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Poprawność oceny wniosku T. Z. jest badana przez Sąd z urzędu a nie ze względu na zarzut zawarty w skardze. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieważności postępowania wznowieniowego przeprowadzonego przez Starostę, który skutkuje zarzutami wobec organu odwoławczego i wydanej przez niego decyzji tym, że nie uchylono decyzji starosty i nie umorzono postępowania z powodu przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zasadą wynikającą z art. 150 §1 kpa jest, że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wyjątkiem od tej zasady jest określony w § 2 przypadek, gdy przyczyną wznowienia jest działalność organu wymienionego w § 1. Wtedy o wznowieniu rozstrzyga organ wyższego stopnia. Nie ma żadnego uzasadnienia dla prezentowanego przez skarżącą poglądu, że zgłoszenie podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest automatycznie przyczyną wynikającą z działalności organu, uzasadniając dewolucję kompetencji na organ wyższego stopnia w przedmiocie wznowienia postępowania. Aby doszło do możliwości zastosowania § 2 art. 150 kpa konieczne jest wykazanie, że pominięcie strony było wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie, nakierowanego na uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Skarżący nie wskazał na żadne tego typu okoliczności. Nie było też ich w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tych względów zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. O ile jednak słusznie zwraca uwagę skarżąca, że organ nie ustosunkował się od zarzutu w tym przedmiocie, to jednak przez to zaniechanie nie doszło do naruszenia przepisów bezwzględnie obowiązujących, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a przez akceptację zachowania organu I instancji w sposób określony w art. 150 § 1 kpa należy uznać, że organ nie podzielił poglądu, by zarzut odwołania był uzasadniony. W tym kontekście ostateczna decyzja organu odpowiada prawu. W dalszej części skargi skarżąca zarzuciła pominięcie innych zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Jednym z nich był brak określenia w decyzji starosty z [...] r. adresata decyzji. Powołanie w treści decyzji firmy inwestora nie spełnia wymogu wskazania adresata decyzji. Adresatem mogła być tylko spółka [...] spółka komandytowa. Organ powołał w decyzji poprzednią firmę spółki tj. [...] sp. z o.o. [...] spółka komandytowa. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że organ uchylając decyzję starosty zwrócił uwagę na ten fakt. Niezależnie jednak od tego należy mieć na uwadze, że skarżąca zmieniła wyłącznie nazwę firmy, natomiast nie ma żadnych wątpliwości co do podmiotowości adresata decyzji. Nie jest to inny podmiot, zatem zarzut ten nie może odnieść dalej idącego skutku jak tylko wskazania na niedokładność niemającą wpływu na wynik rozstrzygnięcia, choć przy ponownym rozpoznaniu sprawy wymagającą precyzyjnego określenia. Odnośnie do braku wskazania podstawy rozstrzygnięcia art. 151 §1 pkt 2 kpa organ odwoławczy zwrócił uwagę na tę okoliczność w zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję Starosty organ wskazał też na konieczność oceny faktu, że w sprawie w związku ze wznowieniem postępowania wydana już była decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu i fakt, że decyzja ta była już przez 4 miesiące w obrocie, gdy stała się ostateczna decyzja SKO z [...]r. Słusznie zatem organ zwrócił uwagę, że należałoby odnieść się przy wydawaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania do faktu funkcjonującej już w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, że organ nie rozpoznał wszystkich zarzutów odwołania należy mieć na uwadze, że nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia szerokie wywody dotyczące decyzji lokalizacyjnej. Dopóki taka obowiązuje, czy jest ostateczna decyzja o stwierdzeniu jej nieważności, organ architektoniczno budowlany rozstrzygając sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może kwestionować rozstrzygnięć w tym przedmiocie, kontrolować innych decyzji i odnosić się do zarzutów kierowanych w istocie do innych organów w innym postępowaniu. Wobec tego zarzut skarżącej, że nie uczestniczyła w wydaniu pierwotnej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ani w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności nie może odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się jednak do wskazanej w podstawie uchylenia decyzji konieczności oceny rozwiązań prawnych przyjętych w powołanej dyrektywie należy podkreślić, że zarzuty w tym przedmiocie dotyczą właściwej interpretacji w zakresie zaliczenia budowy elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego. Dotyczy więc decyzji wydanej na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem takiej wykładni i oceny nie będzie dokonywał organ architektoniczno – budowlany przy wydawaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z tego względu wskazane zalecenie organu II instancji dotyczące rozwiązań, które będzie miało w sprawie znaczenie – decyzji wydanej w innym postępowaniu nie zasługuje na aprobatę. Ewentualny wpływ na przebieg postępowania może mieć wniosek o zawieszenie postępowania wobec zaskarżenia skargą kasacyjną wyroku WSA oddalającego skargę w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, o ile skarga kasacyjna zostanie wywiedziona i taki wniosek zostanie zgłoszony. Mając na uwadze przedstawione powyżej stanowisko Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.