II SA/Bd 965/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA: Renata Owczarzak Asesor WSA: Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] 2005 roku nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] 2005 r. Starosta B. działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 i 80 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 98, poz. 1071 z późń. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego wg projektu gotowego typu "[...]." oraz budynku gospodarczego, wolnostojącego, wg projektu gotowego typu "ZG - 31" w ramach tworzenia zabudowy zagrodowej na terenie działki nr 182/1 położonej w miejscowości [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła żona wnioskodawcy - S. G.. wskazując, że jest współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę i korzystając z przysługującego jej prawa nie wyraża zgody na wybudowanie projektowanych budynków. Dodatkowo w odwołaniu podniesiono fakt toczącego się postępowania rozwodowego pomiędzy małżonkami oraz o podział majątku wspólnego z uwzględnieniem zabezpieczenia powództwa o alimenty już przyznane prawomocnym orzeczeniem. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z [...] 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i stwierdził, że przy wydaniu decyzji przez organ I instancji nie doszło do naruszenia prawa. Zdaniem organu odwoławczego regulacja art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, kreując uprawnienie inwestora do otrzymania pozwolenia na budowę w przypadku złożenia przez niego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, została prawidłowo zastosowana w przypadku wniosku M. G.. Stwierdzono też, że występujące rozbieżności co do prawdziwości złożonego oświadczenia, stanowić mogą przedmiot postępowania karnego, którego wynik dopiero może mieć wpływ na ewentualną zmianę ostatecznej już decyzji w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego S. G. wyrażając swoje niezadowolenie z zapadłego w odwoławczej instancji rozstrzygnięcia, wniosła o jego uchylenie podnosząc raz jeszcze, że jest współwłaścicielką nieruchomości, na której ma być zlokalizowana projektowana zabudowa i nie wyraża zgody na podejmowanie na niej jakichkolwiek prac budowlanych. Wskazała też na złożony przez siebie wniosek w toczącym się postępowaniu o podział majątku wspólnego, w którym wnosi o zasądzenie na jej rzecz całości przedmiotowej działki nr [...], z ewentualną spłatą na rzecz męża. Zdaniem skarżącej, nieprawdziwe oświadczenie jej męża o prawie do dysponowania nieruchomością skutkuje koniecznością uznania jego działań jako bezprawnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wskazując dodatkowo, iż pismem z 24 sierpnia 2005 r. zwrócono się do Prokuratury Rejonowej w B. o zbadanie prawdziwości oświadczenia M. G. co do posiadanego przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ po raz kolejny podkreślił też, że jego zadaniem jest sprawdzenie prawidłowości, a nie prawdziwości złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia, powołując się przy tym na stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w postanowieniu z [...] 2004 r. nr [...], który nie zgodził się na zawieszenie postępowania w podobnej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszony został 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spowodowanego niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w sprawie, a wynikającego z dyspozycji przepisów art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę, jest wykazanie się przez inwestora (wnioskodawcę) prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść pojęcia "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" została określona przez ustawodawcę w definicji legalnej z art. 3 pkt 11 cyt. ustawy. Należy podkreślić, że do zakresu tego pojęcia należy w szczególności tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, ograniczonych praw rzeczowych oraz zarządu ustanowionego w drodze decyzji przez właściwy organ zgodnie z przepisami art. 43 - 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 26, poz. 2603 z późń. zm.). W myśl definicji prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika także z umów dzierżawy, najmu oraz innych umów zobowiązaniowych, pod warunkiem wszakże, że przewidują one uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (por. załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r., (Dz. U. Nr 120, poz. 1127). Zatem posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest koniecznym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z zawartej w aktach administracyjnych dokumentacji, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności małżonków M. i S. G., w określonym stosunku udziałowym. Składający oświadczenie z 28 kwietnia 2005 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - M. G., wyraźnie wskazał na współwłasność jako tytuł prawny do gruntu i osobę S. G. jako uprawnionej współwłaścicielki, jednak nieuzupełniona pozostała część formularza dotycząca wyrażenia zgody przez pozostałych współwłaścicieli. Ten czysto techniczny brak prowadzi już do uznania wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego, bowiem kształt wymaganego oświadczenia nie jest dowolny, a wynika z przepisu prawa; w tym przypadku jest to załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma jednak prawidłowa interpretacja materialnoprawnych przepisów odnoszących się do konkretnego stanu faktycznego w niej występującego. Prawo własności, którego zakres uregulowany został w art. 140 K.c. jako najpełniejsza forma władania i użytkowania rzeczy, w przypadku współwłasności doznaje istotnego ograniczenia wynikającego z analogicznego uprawnienia innego podmiotu do tej samej rzeczy. Podejmowanie czynności w stosunku do przedmiotu współwłasności przekraczających zakres zwykłego zarządu, zgodnie z art. 199 K.c. wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Bez wątpienia decyzja o podjęciu prac inwestycyjno - budowlanych na takiej nieruchomości przekracza zakres zwykłego zarządu i w związku z tym dla swej skuteczności wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Wynikający z treści odwołania od decyzji I instancji brak zgody S. G. na prowadzenie prac budowlanych oraz treść wypisu z rejestru gruntów jednoznacznie wskazująca na występującą współwłasność inwestora i skarżącej, stanowią istotne dowody w sprawie, które jako środki dowodowe w postępowaniu administracyjnym winny być poddane ocenie organu administracji (art. 80 K.p.a.). Wobec wyraźnego stanowiska strony skarżącej, organ odwoławczy przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające winien zbadać, czy inwestor rzeczywiście dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym oceny tej należy dokonać stosownie do norm prawa cywilnego. Nie można bowiem wykluczyć, że pomiędzy właścicielami istnieje stosunek prawny, nie tylko prawnorzeczowy lecz także zobowiązaniowy, z którego wynika niewątpliwa zgoda na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane. Pominięcie wyjaśnienia tak istotnej okoliczności dla wydania pozwolenia na budowę stanowi istotne uchybienie procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i 80 K.p.a. Nie do przyjęcia jest również argumentacja podniesiona przez organ odwoławczy, zgodnie z którą jedyną konsekwencją nieprawdziwości oświadczenia jest wszczęcie postępowania karnego, którego skutek może być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Stwierdzenie takie jest zaprzeczeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor musi legitymować się stosownym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na budowę. Oświadczenie w tej materii złożone przez osobę ubiegającą się o pozwolenie na budowę jest środkiem dowodowym, który winien być poddany ocenie przez organ w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Organ ten może zatem uznać, że inwestor pomimo złożenia stosownego oświadczenia w rzeczywistości prawem takim nie dysponuje. Bez znaczenia dla ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podnoszony przez M. G. argument, że budowa ma być zrealizowana jedynie na tej części działki, która wydzielona została do wyłącznego korzystania przez jego ojca, który następnie umową darowizny przeniósł własność swojego udziału na uczestnika. Ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej przez podział quoad usum nie oznacza bowiem zniesienia współwłasności. Współwłaściciel użytkujący wydzieloną część nie staje się wyłącznym jej posiadaczem lecz pozostaje nadal współposiadaczem całości i posiadaczem zależnym wydzielonej mu części. Nie przysługuje mu jednak żadne prawo rzeczowe do wydzielonej części z nieruchomości wspólnej. W przypadku podziału quoad usum nie powstaje także stosunek najmu, dzierżawy czy użyczenia. Brak jest zatem podstaw do uznania, że wydzielenie części nieruchomości do wyłącznego korzystania przez jednego ze współwłaścicieli zwiększa zakres jego praw podmiotowych w tym znaczeniu, że daje mu prawo do wyłącznego rozporządzania częścią tej nieruchomości m.in. przez przeznaczenie jej na cele budowlane. Reasumując, należy stwierdzić, że brak zgody współwłaściciela nieruchomości, której dotyczy planowane przedsięwzięcie inwestycyjno - budowlane przesądza o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Wydanie zaś pozwolenia na budowę, pomimo braku takiej zgody, stanowi wprost naruszenie cyt. przepisu ustawy - Prawa budowlane, jak również art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma przecież w tym przypadku wątpliwości, że zachodzi jawna sprzeczność treści zaskarżonej decyzji z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. A tak oczywista sprzeczność aktu administracyjnego (decyzji) z przepisem prawa, nie jest do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa (art. 6 K.p.a., art. 2 i 7 Konstytucji R.P.). Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości i właściwie zastosowany, a tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.