II SA/Bd 965/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Prezydent M. B., działając na podstawie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych pomocy społecznej oraz art. 7, 77, 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., odmówił R. J. udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż na podstawie aktualnego rozeznania sytuacji materialno - bytowej poprzez wywiad środowiskowy w dniu [...].05.2017 r. ustalono, iż spełnione zostały warunki przepisu art. 37 powyższej ustawy, jednakże zainteresowany odmówił podpisania kontraktu socjalnego, w którym zalecono kontakt z terapeutą d/s uzależnień w Poradni Odwykowej, a w przypadku stwierdzenia choroby alkoholowej podjęcia leczenia odwykowego oraz kontaktu z ADM w celu ustalenia wysokości zadłużenia z tytułu czynszu i możliwości odpracowania długu. Ponadto organ I instancji wskazał, że domniemywać można o marnotrawieniu przyznanych świadczeń finansowych, gdyż zainteresowany widywany jest przez środowisko lokalne jako osoba nadużywająca alkoholu, dlatego rozstrzygnięto w oparciu o art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z uwagi na fakt, iż postawą swoją strona przyczynia się do pozostawania w trudnej sytuacji materialno - bytowej z własnej winy. Podkreślono przy tym, że zainteresowany został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i może podjąć pracę w warunkach chronionych, zgodnie z orzeczeniem z dnia [...].01.2017 r., dlatego stan zdrowia nie stanowi przeszkody do podjęcia prac zarobkowych. W odwołaniu od powyższej decyzji, R. J. podkreślił, że nie ma problemu z nadużywaniem alkoholu, a pracownik socjalny sugeruje się "plotkami" zasłyszanymi od innych osób, u których akurat przeprowadza wywiady środowiskowe. Nie zgodził się na podpisanie kontraktu socjalnego, gdyż problem alkoholowy wynika tylko z opinii pracownika socjalnego, a nie jest potwierdzony przez lekarza psychiatrę, u którego zainteresowany często ma wizyty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia z [...] lipca 2017 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z analizy akt sprawy, zdaniem organu odwoławczego wynika, że R. J. ma 50 lat, jest żonaty, nie pracuje i nie posiada własnego dochodu. Mieszka z małżonką. Podczas wywiadu środowiskowego, w dniu [...] maja 2017 r., oboje z żoną złożyli zgodne oświadczenia, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a odwołujący pozostaje na utrzymaniu żony. Zainteresowany przedłożył orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane do dnia [...].01.2019 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., z którego wynika, że może podjąć pracę w warunkach chronionych. U zainteresowanego zdiagnozowano organiczne zaburzenia osobowości i zachowania spowodowane uszkodzeniem dysfunkcji mózgu, zwyrodnienie kręgosłupa, przewlekłe zapalenie żołądka. Ma on około 10-letni staż pracy i nie ma uprawnień do renty. Jest pod opieką psychiatry, uzależniony od leków psychotropowych, ma stwierdzony zespół zależności alkoholowej, co zostało potwierdzone w okazanym podczas wywiadu środowiskowego zaświadczeniu lekarskim. R. J. neguje nadużywanie alkoholu, odmówił jednak przedłożenia zaświadczenia od terapeuty lub psychiatry wskazującego, że nie wymaga leczenia odwykowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że był wielokrotnie widywany przez pracownika socjalnego pod wpływem alkoholu, jak i spożywającego alkohol pod sklepem. Środowisko sąsiedzkie postrzega zainteresowanego jako osobę z problemem alkoholowym. Ponadto organ II instancji ustalił, że G. J. (żona odwołującego) oświadczyła, że nadal pracuje w PCK jako opiekunka, uzyskując wynagrodzenie w wysokości [...] zł, a jego niską wysokość tłumaczyła małą ilością zleceń. Z akt sprawy wynika natomiast, iż pracownik socjalny skonfrontował tę informację z pracodawcą Pani J. i ustalił, iż wyżej wymieniona została zwolniona z pracy w dniu [...] kwietnia 2017 r., co świadczy o tym, że oboje małżonkowie podczas wywiadu podali nieprawdę w tej kwestii. Następnie, w dniu [...] czerwca 2017 r. R. J. zgłosił się osobiście do pracownika socjalnego i złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o zmianie sytuacji rodzinnej, informując, że żona w dniu [...] maja 2017 r. wyprowadziła się. Zainteresowany stwierdził też, że nie był zorientowany, iż jego żona nie pracuje. Spisano kontrakt socjalny, w którym zobowiązano stronę do kontaktu z poradnią leczenia uzależnień celem uzyskania zaświadczenia o braku występowania problemu uzależnienia, bądź w razie konieczności podjęcie stosownego leczenia, ale zainteresowany odmówił w sposób wulgarny jego podpisania. Kolejny problem rodziny związany jest w ocenie kolegium z lokalem mieszkalnym, składającym się z jednego pokoju i kuchni. Wypowiedziana została umowa najmu za zajmowany lokal z powodu nie regulowania opłat. Pani J. w dniu [...] kwietnia 2017 r. złożyła oświadczenie, że skontaktuje się z ADM celem złożenia pisma w sprawie podpisania czasowej umowy najmu i możliwości ubiegania się o dodatek mieszkaniowy oraz możliwości odpracowania długu za czynsz. Zainteresowana nie dostarczyła jednak żadnego potwierdzenia, oświadczyła jedynie, że rozmawiała z pracownikiem ADM i odpowiedź uzyska do końca maja 2017 r. W związku z brakiem dostarczenia stosownego potwierdzenia, w kontrakcie socjalnym ujęto brak kontaktu z ADM. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, iż zainteresowany nie wykazuje żadnej chęci zmiany swojej sytuacji i nie współpracuje w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji. Na niewygodne pytania pracownika socjalnego reaguje wulgarnie, lub tłumaczy nie udzielenie odpowiedzi - chorobą i trudnym charakterem. Kolegium zwróciło też uwagę, iż odwołujący pomimo, że legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to jednak nie wyklucza to podjęcia zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej, co miałoby znaczący wpływ na poprawę sytuacji materialno-bytowej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie jego wypłaty, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniana regulacja tworzy po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jej stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. W skardze do sądu R. J. wyraził niezadowolenie z zapadłych w tej sprawie rozstrzygnięć organów administracji. Jego zdaniem, pracownik socjalny robi z niego alkoholika, a z żony kryminalistkę. Wskazał ponadto, że przedłożył pracownikowi socjalnemu stosowne zaświadczenie od psychiatry, załączając jego kopię do skargi. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wskazanych wyżej wad i naruszeń, co skutkowało oddaleniem skargi. W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku stałego, z powodu szeroko pojętego braku współpracy z organami pomocy społecznej. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z przepisu tego wynika kilka warunków, jakie wnioskodawca winien spełnić, aby uzyskać zasiłek stały – wnioskodawca musi być osobą pełnoletnią, niezdolną do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolną do pracy oraz musi spełniać tzw. kryterium dochodowe, rozumiane jako osiąganie dochodów poniżej ustawowo określonej granicy, warunkującej przyznanie pomocy społecznej. Nie są to jednak jedyne przesłanki warunkujące przyznanie pomocy społecznej, gdyż u.p.s. zawiera szereg regulacji o charakterze ogólnym, uzależniających udzielenie pomocy od zachowania samych zainteresowanych. Pomoc społeczna jest wszak instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Użyte przez ustawodawcę w przytoczonej regulacji sformułowanie "przezwyciężanie" oznacza, że beneficjenci pomocy społecznej winni współdziałać z organami i podejmować próby wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna jedynie bowiem wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a nie trwale wyręcza beneficjenta w zaspokajaniu jego potrzeb bytowych. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), zaś potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Konkretyzacją opisanej powyżej powinności współdziałania z organami pomocy społecznej jest art. 4 u.p.s., zgodnie z którym "osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.". Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc będzie się ograniczać do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Brak należytego współdziałania osoby zainteresowanej z pracownikami pomocy społecznej występuje m.in. wtedy, gdy zainteresowany zajmuje wobec organu pomocy społecznej postawę roszczeniową, odnosi się krytycznie do wszystkich, czy też do większości działań organu, poddaje w wątpliwość ich sensowność, żąda wyręczenia go w rozwiązaniu jego problemów. Takie okoliczności mogą powodować odmowę przyznania świadczenia lub wstrzymanie wypłaty świadczeń pieniężnych (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wydanie III. LEX, 2014 – komentarz do art. 4). W art. 11 ust. 2 u.p.s. wymieniono natomiast szereg okoliczności, związanych z brakiem współpracy zainteresowanych z organami pomocy społecznej, które mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Okolicznościami takimi są m.in. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego lub niedotrzymywanie jego postanowień. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy w sposób wystarczający do oceny legalności zaskarżonych decyzji. Nie budzi wątpliwości fakt, iż w dniu [...] czerwca 2017 r. sporządzono kontrakt socjalny, w którym zobowiązano skarżącego do kontaktu z poradnią leczenia uzależnień celem uzyskania zaświadczenia o braku występowania problemu uzależnienia, bądź w razie konieczności podjęcie stosownego leczenia. Zainteresowany odmówił podpisania kontraktu. Z ustaleń organu wynika, że skarżący nie wykazuje chęci zmiany swojej sytuacji i nie współpracuje w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji. Jest pod opieką psychiatry, uzależniony od leków psychotropowych. Wprawdzie skarżący neguje nadużywanie alkoholu ale odmówił przedłożenia zaświadczenia od terapeuty lub psychiatry wskazującego, że nie wymaga leczenia odwykowego. Po wydaniu decyzji organu odwoławczego, jako załącznik do skargi, skarżący przedłożył zaświadczenie lekarza psychiatry o pozostawaniu pod opieką Poradni Zdrowia Psychicznego od 2012r. Do poradni stawił się po 7- miesięcznej przerwie. Jak wynika z zaświadczenia w dotychczasowym przebiegu choroby nie było diagnozy ZZA (zespołu zależności alkoholowej). Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący był wielokrotnie widywany przez pracownika socjalnego pod wpływem alkoholu. Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak podkreślić, że Sąd bada stan sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że treść przedłożonego wraz ze skargą zaświadczenia z Poradni Zdrowia Psychicznego nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Nie ma też wpływu przedłożone wraz ze skargą zaświadczenie lekarza rodzinnego, potwierdzające przewlekłą chorobę, wymagającą systematycznej opieki i przyjmowania leków. Ponadto okoliczności te odnoszą się do bezspornej kwestii zaburzeń psychicznych strony, jednak nie rozstrzygają kwestii uzależnienia alkoholowego, którego diagnoza może być stwierdzona w trakcie systematycznego leczenia, a nie jednorazowych, wybiórczych wizyt w Poradni. W tym stanie rzeczy, skoro skarżący nie podjął nawet próby zawarcia kontraktu socjalnego, w którym zobowiązano stronę do kontaktu z poradnią leczenia uzależnień celem uzyskania zaświadczenia o braku występowania problemu uzależnienia, bądź w razie konieczności podjęcie stosownego leczenia, a wręcz odmówił jego podpisania, rozpatrujące sprawę organy, w świetle przytoczonego wyżej art. 11 ust. 2 u.p.s. były uprawnione do wydania decyzji odmownej. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., gdyż jak już wskazano wyżej, są to przesłanki warunkujące uzyskanie konkretnie określonego świadczenia, natomiast aby zainteresowany mógł uzyskać jakiekolwiek świadczenie z pomocy społecznej (w tym zasiłek stały), musi spełniać warunki o charakterze ogólnym – podejmować działania w celu przezwyciężenia swojej trudnej sytuacji życiowej, współpracować z organami pomocy społecznej, w szczególności poprzez zawieranie kontraktów socjalnych i późniejsze dotrzymywanie zawartych w nich postanowień. Bierna lub negatywna postawa wnioskodawcy, może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nie miały i nie mogły mieć one wpływu na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego, tym bardziej w zakresie okoliczności, których potwierdzenia lub ustalenia żąda skarżący. W niniejszej sprawie oznacza to, że dokonując kontroli zaskarżonych Sąd nie jest władny do ustalenia czy skarżący cierpi na uzależnienie od alkoholu. Istotne jest natomiast, w świetle oceny właściwego zastosowania przez organy art. 11 ust. 2 u.p.s., czy skarżący współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej m.in. poprzez zawarcie kontraktu socjalnego, czy też – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - odmówił zawarcia takiego kontraktu. Brak takiego współdziałania uprawniał organ do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.