II SA/Bd 967/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2015r. sprawy ze skargi [...] S.A w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie programu ochrony środowiska przed hałasem 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w punktach 5, 6, 7, 8, 9.1 i 9.2 załącznika do uchwały w odniesieniu do [...] S.A. w [...]. 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku, 3. zasądza od Sejmiku Województwa [...] na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. "A" SA po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła uchwałę Sejmiku Województwa K. – P. Nr ... z ... 2013 r. w sprawie Programu na lata ... ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracjami wzdłuż autostrady ... i linii kolejowych o obciążeniu ruchem większym od ... pojazdów na rok na terenie województwa k. –p., których eksploatacja spowodowała negatywne oddziaływania akustyczne, tj. przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w pkt: 5, 6,7,8,9.1 i 9.2 Programu, tj. w zakresie w jakim na "A" nałożono obowiązki, wykraczające poza zakres art. 175 ust. 1 w zw. z art. 176 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem, i art. 177 ust. 1, art. 179 ust. 1, 3 i 4 pkt 1 i 2 w zakresie wykonywania przez zarządcę drogi publicznej pomiarów poziomów hałasu w środowisku oraz obowiązki sprawozdawcze, a także w części w jakiej obciążono "A" obowiązkiem ponoszenia kosztów realizacji Programu, zarzucając obrazę art. 119 ust. 1, art. 84 ust. 1, art. 87 ww. ustawy w zw. z art. 94 Konstytucji, polegającą na niespełnieniu warunków przewidzianych dla aktów prawa powszechnie obowiązującego, przez zindywidualizowane określenie podmiotów, do których skierowano zawarte w nim obowiązki; art. 84 ust. 2 pkt 6 ww. w zw. z art. 87ustawy i art. 94 Konstytucji - poprzez objęcie regulacją aktu prawa powszechnie obowiązującego materii, która winna być przedmiotem regulacji indywidualnych aktów administracyjnych; art. 84 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 84 ust. 2 - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż wymóg aby program określał podmioty do których skierowano określone w nim obowiązki oznaczał możliwość wskazania w programie podmiotów indywidualnych odpowiedzialnych za jego realizację, i przyjęcie, iż zakres tych obowiązków może być szerszy od katalogu z art. 84 ust. 2 pkt 6, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisu prowadzi do wniosku, że organ winien określić podmioty wchodzące w skład podległego mu aparatu administracji odpowiedzialne za realizację programu, natomiast katalog obowiązków, jakie mogą być nakładane na podmioty korzystające ze środowiska ogranicza się do obowiązków wskazanych w art. 84 ust.2 pkt 6; art. 84 ust. 2 pkt 6 - poprzez nałożenie na "A" obowiązków wykraczających poza katalog określony w przepisie, przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia prawa; art. 84 ust. 1 w zw. z art. 119 ust. 1 - gdy nie zostały spełnione przesłanki warunkujące uchwalenie programu; art. 84 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 94 i art. 2 Konstytucji - przekroczenie ustawowej delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego w postaci programu ochrony środowiska przed hałasem oraz brak uwzględnienia ww. rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2011 r. i doprowadzenie do sprzeczności aktu rangi podustawowej z ustawą; art. 84 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 119 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 4 i 5 oraz § 3 ust. 6 ww. rozporządzenia z 16 czerwca 2011 r. - poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie określenia w Programie harmonogramu rzeczowo-finansowego planowanych działań. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność co w szczególności dotyczy zarzutu, iż uchwała straciła charakter aktu prawnego generalnego i abstrakcyjnego i stała się aktem indywidualnym. Skarżąca nie dostrzegła, że w aktach prawnych często wskazuje się na konkretne podmioty, co nie pozbawia ich charakteru generalnego i abstrakcyjnego, np. w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa imiennie wymienia się agencje nieruchomości rolnych, w ustawie o lasach, imiennie wymienia się Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe. Praktyka taka ma miejsce gdy daną cechę podmiotową normy prawnej jest w stanie spełnić tylko jeden podmiot, jak w przedmiotowej sprawie, gdyż adresatem programu może być tylko jeden "A"; nie ma zatem sensu opisywanie jego cech podmiotowych, skoro zdecydowanie łatwiej jest wymienić ten podmiot z nazwy. Istotne jest to, że drugi z podmiotów wymienionych imiennie nie neguje abstrakcyjności i generalności norm prawnych. Chybiony jest też zarzut, iż Program ma charakter indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej, skoro adresatem normy prawnej może być tylko on, i określone w programie obowiązki dotyczą właśnie jego. Nadto wg art. 86 Konstytucji każdy ma obowiązek dbałości o stan środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Po myśli art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Z przepisów tych wynika więc, że do kompetencji sądu administracyjnego należy kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa formalnego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do przepisów art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast, że na podstawie art. 84, art. 119 ust. 1,2 i 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) Sejmik Województwa K.- P. zaskarżoną uchwałą Nr ... z ... 2013 r. przyjął – stanowiący załącznik do uchwały - Program ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracjami położonymi wzdłuż autostrady ... i linii kolejowych o obciążeniu ruchem większym od ... pojazdów na rok na terenie województwa k.-p., których eksploatacja spowodowała negatywne oddziaływania akustyczne, tj. przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami Ldwn, Ln, na lata .... Przywołany przepis art. 84 ust. 1 ww. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. stanowi, że w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Natomiast przepis art. 119 ust. 1 i 2 tej ustawy przewiduje tworzenie programów ochrony środowiska przed hałasem, których celem jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnego poziomu. Program ten winien mieć formę uchwały i w odniesieniu do terenów poza aglomeracjami do podjęcia takiej uchwały władny jest sejmik województwa. Jest więc okolicznością bezsporną, iż sejmik Województwa K.- P. był uprawniony do przyjęcia odpowiedniego Programu, co oznacza że w świetle tych przepisów generalnie nie można oczywiście negować prawa Sejmiku do wydania przedmiotowego aktu prawa w formie uchwały z tym zastrzeżeniem, że uchwała taka powinna w swej treści być zgodna z obowiązującym prawem. Przede wszystkim należy mocno podkreślić, że uchwała taka jest aktem prawa miejscowego, która w myśl art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz. U. z 2013 r., poz. 596) może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie określonym w art. 90 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca, posiadająca niewątpliwie interes prawny – bowiem zaskarżona uchwała bezpośrednio na stronę skarżącą nałożyła obowiązek realizacji określonych w niej zadań - w zaskarżeniu uchwały, wyczerpała przewidziany prawem tryb złożenia skargi i zachowała termin do jej wniesienia, skoro najpierw przed złożeniem skargi - pismem z dnia ... 2014 r. wezwała Sejmik Województwa K. –P. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia ... 2013 r. poprzez stwierdzenie nieważności pkt 5, 6, 7, 8, 9.1 i 9.2. Programu stanowiącego załącznik do uchwały a Sejmik Województwa K. – P. uchwałą Nr – ... z ... 2014 r. uznał to wezwanie za bezzasadne. Uchwałę tą doręczono stronie skarżącej ... 2014 r., która złożyła przedmiotową skargę przed upływem terminu wskazanego obowiązującymi przepisami. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zaliczenie zaś aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z tych podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym – utrwalone jest stanowisko, że do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, cennym, czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywanie, zakazywanie lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Źródłem obowiązków określonych na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska są natomiast indywidualne akty administracyjne uwzględniające rozwiązania wynikające z programów i służące realizacji programu. Przy czym zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska "Programy ochrony środowiska" po myśli tej ustawy mają realizować politykę ekologiczną państwa (art. 17 ust. 1 tej ustawy). Ich treść ma znaczenie kierunkowe i nie konkretyzuje jeszcze uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych i dlatego wprowadzenie w zaskarżonej uchwale (we wskazanych punktach) zapisu odnoszącego się bezpośrednio i wyłącznie do strony skarżącej i zobowiązującego stronę skarżącą do określonych, konkretnych działań, nie spełnia wymogu abstrakcyjności i generalnego charakteru normy prawa miejscowego. Skoro przedmiotowa uchwała jest źródłem prawa miejscowego, to tym samym akt taki powinien spełniać podstawowe, przedstawione powyżej kryteria, tożsame dla wszystkich aktów prawa miejscowego i jako taka nie powinna wskazywać określonego podmiotu jako zobowiązanego do wskazanego działania. Taka uchwała powinna więc być aktem abstrakcyjnym, generalnym i wskazanie strony skarżącej w uchwale narusza podstawowe zasady konstytucyjne, co nie stoi w żadnej sprzeczności z treścią art. 86 Konstytucji RP, na który powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Strona skarżąca bez wątpienia jest aktualnie jednostką zarządzającą wskazanym w uchwale odcinkiem autostrady ... i fakt ten trudno podważyć. Zwrócić jednak należy uwagę- co pominął profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej w swej skardze- że jest to wynikiem umowy koncesyjnej, która przecież z różnych przyczyn może być rozwiązana, to zaś rodziłoby konieczność wydania nowego aktu prawa miejscowego. Treść odpowiedzi na skargę, a w szczególności sformułowanie "... zdecydowanie łatwiej jest wymienić...podmiot z nazwy..." jednoznaczne wskazując, że organ – mówiąc kolokwialnie – poszedł na skróty, upraszczając sobie w ten niedozwolony sposób realizację swoich uprawnień w zakresie egzekwowania dopuszczalnych poziomów hałasu. Odnosząc się do argumentacji organu, że drugi z podmiotów wymienionych imiennie nie neguje abstrakcyjności i generalności norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale, należy zauważyć, że pozycja prawna strony skarżącej jest jednak odmienna – czego organ nie dostrzega – niż tego drugiego podmiotu, którego również dotyczą regulacje zawarte w Programie w zaskarżonych punktach. Zauważyć bowiem należy, że po myśli przepisów ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "..." (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 948 z zm.) "B" S.A. zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Tak więc zaskarżoną uchwałą, którą przyjęto Program ochrona środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracjami położonych wzdłuż autostrady ... i linii kolejowych o obciążeniu ruchem większym od ... pojazdów na rok na terenie województwa k. –p., których eksploatacja spowodowała negatywne oddziaływania akustyczne, tj. przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami Ldwn, Ln, na lata ..., w odniesieniu do strony skarżącej "A" S.A. w pkt 5, 6, 7, 8, 9.1 i 9.2 w sposób istotny naruszono prawo, co skutkowało stwierdzeniem w oparciu o przepis art. 147 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności zaskarżonej uchwały w punktach 5, 6, 7, 8, 9.1 i 9.2 załącznika do uchwały w odniesieniu do "A" S.A., uznając w oparciu o art. 152 tej ustawy, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu; rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisach art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. oraz przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).