II SA/Bd 969/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie przekazania skargi według właściwości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 969/07 Uzasadnienie M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sygn. akt [...], na mocy którego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymane zostało w mocy wcześniejsze postanowienie Kolegium z dnia [...], sygn. akt [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy D. z dnia [...] [...] Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z dnia 19 lipca 2007 r. wniósł do Starosty R. zażalenie na Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Podanie to zostało potraktowane jako skarga wniesiona w trybie art. 227 Kpa: "Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Starosta R. powołując się na art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne, stwierdził, że sprawa należy do kompetencji Wójta Gminy D. i na podstawie art. 65 § 1 Kpa przekazał ją zgodnie z właściwością do tego organu. Zgodnie z art. 65 § 1 Kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wójt Gminy D. po otrzymaniu przekazanego podania, również na podstawie art. 65 § 1 Kpa postanowieniem z dnia [...] [...] przekazał je zgodnie z właściwością do Wojewody [....] w związku z art. 229 pkt 3 Kpa, który to przepis stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych z zakresu administracji rządowej – wojewoda. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 3 sierpnia 2007 r. i nie wniósł on w terminie zażalenia na powyższe postanowienie. W dniu [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego postanowieniem Wójta Gmina D. z dnia [...] [...] Następnie postanowieniem z dnia [...] sygn. akt [...] Kolegium stwierdziło nieważność powyższego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 65 § 1 i art. 126 Kpa. Organ powołując się na stanowisko doktryny (B. Adamiak, J Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, W-wa 2005, s. 369-370) stwierdził, że postanowienie o przekazaniu sprawy Starosty R., było wiążące dla Wójta Gminy D. i nie można było dokonać dalszego przekazania sprawy. Na powyższe postanowienie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym oświadczył, że z uwagi na powagę sprawy właściwy powinien być Wojewoda. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowienie Wójta Gminy D., jako wydane bez podstawy prawnej dotknięte było wadą nieważności. W skardze do Sądu M. S. stwierdził, że postanowienie jest niesprawiedliwe. W jego ocenie skargi wniesione na kierownika gminnych jednostek organizacyjnych z zakresu zadań administracji rządowej rozpatruje Wojewoda. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy D. w sprawie przekazania skargi M. S. z dnia [...] według właściwości Wojewodzie [...] Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 Kpa w związku z art. 144 od postanowienia wydanego w I instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym w składzie Kolegium orzekającym wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy znajdował się cały skład Kolegium rozpoznający niniejszą sprawę po raz pierwszy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 Kpa stanowi zaś, iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 Kpa. Istotą unormowanej w rozdz. 5 działu I Kpa instytucji wyłączenia jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu. Z założenia mają one chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 Kpa stanowi zaś, iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 Kpa. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 Kpa była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. W oparciu o przesłankę wynikającą z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka zatem wyłączenia pracownika określoną w art. 24 § 1 pkt 5 odnosi się do całego postępowania, a nie tylko wydania decyzji, jak to ma miejsce przy przesłance zawartej w art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Różnicę w zestawieniu powyższych przepisów dostrzegają autorzy komentarza do art. 145 Kpa Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej- Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II. Stan prawny: 2007.10.01- rozdział I pkt 3: "Brak wyłączenia pracownika lub organu. Wznowienie postępowania następuje także w wypadku wydania decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu, a więc z pogwałceniem zasad określonych w art. 24, 25 i 27 Kpa (art. 145 § 1 pkt 3 Kpa). Porównanie jednak treści wymienionych przepisów z treścią omawianej przesłanki pozwala zauważyć, że art. 24 Kpa mówi o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu, a art. 145 § 1 Kpa o wznowieniu postępowania w przypadku wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Ustawodawca zatem odróżnia fakt udziału w postępowaniu w danej sprawie od faktu wydania decyzji w tej sprawie, stąd podstawą wznowienia może być tylko ta ostatnia czynność. Udział natomiast wyłączonego pracownika w czynnościach związanych z przygotowaniem decyzji nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania". Zgodnie z art.19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr79, poz. 856 j.t.) do wykonywania przez kolegium zadań, o których mowa w art. 1 i 2, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie wydawane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w II instancji na podstawie art. 138 § 1pkt 1 Kpa. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Cały skład Kolegium w rozpoznawanej sprawie brał udział w wydawaniu decyzji. Ponownie zatem jako organ II instancji rozpatrywał sprawę na podstawie przesłanek zawartych w art. 138 Kpa. Proste zestawienie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa z zaistniałym stanem faktycznym w ocenie Sądu stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania w sprawie wyłączenia pracownika. Wyłączenie powinno z uwagi na oczywistość przepisu nastąpić z mocy ustawy (vide: uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r. w składzie 7 sędziów II GPS 2/06 ONSAiWSA 2007/3/61, ZNSA 2007/3/87, Prok.i Pr. 2007/7-8/62- lex 235169: "Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24 § 1 Kpa, nie rodziły sporów w doktrynie, bo każda z przesłanek wyłączenia jest uznawana za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. W razie wystąpienia przynajmniej jednej z nich wyłączenie następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu odrębnego orzeczenia. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 Kpc) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 Kpk), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02, OTK ZU 2004, nr 7A, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04, OTK ZU 2005, nr 11, poz. 134). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 Kpa z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005, nr 3A, poz. 20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 Kpa) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ". W tej samej uchwale zresztą NSA stwierdziło, że: "Artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem brał udział skład Kolegium wyłączony z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Uchybienie powyższe stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1pkt 2 Ppsa : "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". W ocenie Sądu jest to przypadek działania wbrew przepisom proceduralnym, gdyż, to postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonego postanowienia dotknięte było wadą w postaci rażącego naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 27 § 1 Kpa i art. 127 § 3 Kpa Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.