II SA/Bd 969/08

23 czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009r. sprawy ze skargi B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę II SA/Bd 969/08 UZASADNIENIE W dniu 5 maja 2004r. A. K. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na ,,Mały Zakład uboju trzody z rozbiorem (100 jednostek przeliczeniowych)". W dniu [...]. Wójt Gminy L. wydał decyzję negatywną o warunkach zabudowy nr [...] dla adaptacji istniejących budynków, zlokalizowanych na terenie położonym w P. D., gmina L. – działki nr 38/1 i 38/2 z przeznaczeniem na ,,Mały Zakład uboju trzody z rozbiorem (20 jednostek przeliczeniowych)". W wyniku wniesionego odwołania przez A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (SKO) decyzją z dnia [...]., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...]. Wójt Gminy L. wydał kolejną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na adaptację (tzn. przebudowę i remont) istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych na działkach o nr 38/1 i 38/2 w P. D. gmina L. Na skutek wniesionego odwołania przez A. K. SKO swoją decyzją z dnia [...]., nr [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wójt Gminy L. w dniu [...]. wydał kolejną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla A. K. nr [...], która na mocy decyzji SKO z dnia [...]., nr [...] została ponownie uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu wskazało, że z odwołania A. K. wynika, że zamiarem jego jest montaż nowych urządzeń produkcyjnych i infrastruktury oraz niezbędne dla odbioru i funkcjonowania ubojni zabiegi higieniczno-sanitarne i uruchomienie dotychczasowych urządzeń służących ochronie środowiska. Jego zdaniem taki zakres czynności mieści się w pojęciu wyposażenia technologicznego istniejących już budynków bez ich nowej rozbudowy o dodatkowe pomieszczenia. Decyzją z dnia [...]., nr [...] Wójt Gminy L. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek A. K. z dnia 5 maja 2004r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając swą decyzję wskazał, że stosując się do wytycznych SKO wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w sprawie i doprecyzowania swoich zamierzeń inwestycyjnych. W dniu 30 lipca 2008r. wnioskodawca A. K. wyjaśnił, że chce uruchomić produkcję w istniejących budynkach bez ich rozbudowy. Zamierza wykonać roboty związane z montażem w istniejących obiektach kubaturowych urządzeń produkcyjnych niezbędnych do funkcjonowania ubojni. Nie będzie dotyczyło realizacji nowej zabudowy na tym terenie - czyli, że sposób zagospodarowania tego terenu nie ulegnie zmianie. W dniu 5 sierpnia 2008r. wpłynęło pismo wnioskodawcy z dnia 28 lipca 2008r., w którym wyjaśnił on szczegółowo jakie roboty będą prowadzone, że nie będzie to nawet przebudowa, rozbudowa czy remont budynków w rozumieniu Prawa budowlanego, bowiem zakres zamierzenia to w istocie tylko dostosowanie obiektów do aktualnych wymogów sanitarnych i weterynaryjnych, a także do przepisów regulujących ochronę środowiska (uruchomienie istniejącej oczyszczalni ścieków). Wnioskodawca w swym piśmie stwierdził również, że jego zdaniem roboty te nie wymagają pozwolenia na budowę. W związku z tym organ podkreślił, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na podstawie planu miejscowego a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ww ustawy - nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę. Przyjmując wyjaśnienia wnioskodawcy organ I instancji uznał, że roboty jakie zamierza wykonać, w świetle Prawa budowlanego nie wymagają wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieją również przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na tę decyzję pismami z dnia 19 sierpnia 2008r. oraz 1 września 2008r.odwołanie wnieśli: W. L., B. T. oraz P. i P. C. Wyrazili oni swe niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Stwierdzili, że ubojnia w tym miejscu powstała w 1990r. (działała do 1994r.) w wyniku przestępstwa popełnionego przez byłego Wójta, gdyż teren na którym powstała ubojnia był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Ubojnia jest zaś położona zaledwie 200 m od centrum wsi L. i jednocześnie znajduje się w Obszarze Chronionym Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej. Wskazali, że odpady z ubojni grożą skażeniem i są zagrożeniem dla środowiska. Decyzją z dnia [...]., nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego inwestor w piśmie z dnia 28 lipca 2008r. ostatecznie sprecyzował swe zamieszenie inwestycyjne, określając szczegółowo zakres prac, jakie zamierza wykonać. W swym uzasadnieniu powołując się na przepis art. 59 ust 1 w zw. z art. 50 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wywiódł, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania wydaje się wyłącznie, gdy roboty budowlane powodują zmianę zagospodarowania terenu polegające na budowie obiektu budowlanego lub jego części lub zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli wykonywane są roboty wymagające pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji określone przez inwestora roboty nie mają żadnego wpływu na sposób zagospodarowania terenu albowiem go nie zmieniają, gdyż inwestor nie wskazał na roboty budowlane w terenie, a wymienione roboty mają charakter robót remontowych, modernizacyjnych w środku budynku i ich wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ ponadto podkreślił, że inwestor związany będzie zakresem prac planowanych do wykonania i będzie mógł wykonywać tylko te prace, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, co może być egzekwowane w ramach nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania innych robót, na które jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także, że ponieważ nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla zamierzenia inwestycyjnego, lecz do umorzenia postępowania z powodu niedopuszczalności wydania takiej decyzji w ustalonym zakresie określonym przez inwestora, to podnoszone przez strony zarzuty nie mogą być brane pod uwagę, gdyż ich szczegółowe rozważanie mogłoby mieć znaczenie gdyby w sprawie istniała potrzeba wydania decyzji merytorycznej. Inwestor wyraźnie oświadczył, iż zamierzenie inwestycyjne ma prowadzić do użytkowania zakładu wyłącznie w takim zakresie jak to zostało ustalone w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu z dnia 22 lutego 1991r. W związku z tym będzie on związany tą decyzją, a w przypadku użytkowania niezgodnie z tą decyzją lub przeprowadzenia robót zmieniających sposób użytkowania obiektu mogą być wdrożone odrębne postępowania celem zapewnienia użytkowania zgodnego z decyzją o użytkowaniu obiektu. Inwestor chcąc również prowadzić działalność w innym zakresie i zmienić sposób użytkowania obiektów będzie musiał uzyskać stosowaną decyzję o zmianie sposobu użytkowania obiektów. Taką decyzję będzie musiał również inwestor uzyskać, zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli wskutek podjętej działalność ulegną zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne higieniczne, ochrony środowiska, bądź wielkość i układ obciążeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję skarżąca B. T. wniosła o jej uchylenie wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Jej zdaniem zostały naruszone: przepisy Prawa budowlanego, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska oraz nieuwzględnienie interesu publicznego, art. 7 i 8 kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ znajdujących się w sprawie materiałów, dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego oraz przyjęcie, że budynki uboju i masarni są ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego, § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie. Ponadto skarżąca zarzuciła, że zakład ubojni działał nielegalnie wskutek przekroczenia upoważnienia przez byłego Wójta Gminy L. Według skarżącej, teren na którym znajduje się ubojnia był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, a nie budownictwo o charakterze produkcyjno – przemysłowym o znacznym stopniu uciążliwości dla środowiska naturalnego oraz o znacznym stopniu uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości położonych na działkach przylegających do tej nieruchomości. Ponadto obiekt ten nie posiadał pozwolenia na użytkowanie, czego dowodem jest pismo Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...]. oraz pismo z dnia [..]r. opiniujące dokumentację przez Wojewódzki Inspektorat Sanitarny we W. Skarżąca podała, że A. K. w dniu 3 marca 2003r. nabył nieruchomość rolną (działki nr 38/1 i 34/1) w celu prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wskazała również na inne nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu jak np. raport sporządzony przez firmę E. jako nieodpowiadającej obowiązującym przepisom Prawa budowlanego, na brak dojazdu do działki 38/1 z drogi gminnej i związane z tym trudności, na nieuwzględnienie zmiany zagospodarowania terenu wokół ubojni z terenów rolnych, na zabudowę jednorodzinną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że inwestor wyraźnie oświadczył, iż jego zamierzenie inwestycyjne ma prowadzić do użytkowania zakładu wyłącznie w istniejącym zakresie. Wnioskodawca i inwestor A. K., w odpowiedzi na skargę także wniósł o jej oddalenie podkreślając, że do złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na jego nieruchomości skłoniono go w Urzędzie Gminy w L. twierdząc, że po długim przestoju ubojni jest to warunek niezbędny do ponownego uruchomienia działalności. Podkreślił także, że zakres jego zamierzenia inwestycyjnego, to w istocie tylko przystosowanie obiektów do działalności, z uwzględnieniem aktualnych wymogów sanitarnych i weterynaryjnych, a także przepisów regulujących ochronę środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późno zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, że nie uchybia ona prawu. Na wstępie koniecznym jest wyraźne zaakcentowanie, iż przedmiotem rozważań Sądu jest orzeczenie organu administracji państwowej o szczególnym charakterze nie załatwiające sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Wójt Gminy L., działając jako organ I instancji, rozpatrując wniosek A. K. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla jego przedsięwzięcia, doszedł do przekonania, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej i postępowanie w tej sprawie umorzył jako bezprzedmiotowe. Zadaniem Sądu jest więc ocena przesłanek, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Wszelkie natomiast zarzuty skargi dotyczące braku podstaw prawnych wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ubojni, jako nie odnoszące się do przedmiotu sprawy, nie będą przedmiotem rozważań Sądu. Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że na działce o nr geodezyjnym 38/1, położonej w miejscowości P. D., będącej własnością wnioskodawcy A. K., znajdują się budynki, w których w latach 1990 - 1994 działa ubojnia trzody chlewnej z masarnią. Z akt sprawy wynika, że Urząd Rejonowy we W. w dniu [...] r. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku uboju o powierzchni użytkowej 148, 67 m2 i kubaturze 650, 60 m3, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 20 sierpnia 1990 r., na działce o nr 38/1 w P. D. (vide: K- 18 akt administracyjnych). Bezspornym jest także, że wnioskodawca i zarazem inwestor A. K. wezwany przez Wójta Gminy L. do złożenia wyjaśnień odnośnie wniosku z dnia 5 maja 2004 r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, pisemnie oświadczył, że zamierza jedynie dostosować budynki ubojni do dotychczasowych wymagań sanitarnych i weterynaryjnych oraz zapewnić odpowiednie standardy ochrony środowiska. W związku z tym nie będzie dokonywał przebudowy, rozbudowy, ani remontu budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Wymienił także roboty, jakie planuje w istniejących budynkach wykonać np. wymiana glazury, oświetlenia, montaż urządzeń wentylacyjnych, kotła olejowego, urządzeń technologicznych itd. Zapewnił, że w wyniku zaplanowanych robót nie dojdzie do zamiany parametrów użytkowych ani technicznych, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość (vide: pismo z dnia 28 lipca 2008 r. w aktach administracyjnych tom II). Wyjaśnił ponadto, że do złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek o nr 38/1 i 38/2 skłoniono go w Urzędzie Gminy w L., gdzie twierdzono iż po tak długim postoju ubojni jest to warunek niezbędny dla ponownego uruchomienia działalności (vide: pismo z dnia 22 września 2008 r. k-12 akt SKO). Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późno zm.) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przy czym nie wymagają wydania decyzji roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Mając na uwadze powyższe oraz wskazany przez wnioskodawcę planowany zakres robót w budynkach ubojni, czym organ administracji był związany, stwierdzić należy, że brak podstaw prawnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wnioskodawca nie zamierza bowiem wykonywać jakichkolwiek robót wymagających pozwolenia na budowę ani zamieniających sposób zagospodarowania terenu. W tej sytuacji słusznie organy obu instancji uznały, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę o ustalenie warunków zabudowy i umorzyły postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Zgodzić się także należy z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że wnioskodawca będzie mógł w ramach planowanego przedsięwzięcia wykonywać tylko te prace, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę i decyzji o warunkach zabudowy, i że może to być egzekwowane w ramach nadzoru budowlanego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; ze zm.). Właściwym w takim przypadku będzie powiatowy lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 i art. 81 tej ustawy). Podkreślić należy, że Wójt Gminy L. nie jest organem posiadającym kompetencje do sprawowania nadzoru budowlanego. Dlatego też zarzuty odnoszące się np. do samowolnego wybudowania budynków ubojni przez poprzednich właścicieli, czy też dotyczące ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektów ubojni, wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, pogorszenia stanu środowiska, pogorszenie warunków zdrowotno - sanitarnych, wprowadzenie bądź zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich, nie powinny być do niego kierowane. Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak w sentencji wyroku.