II SA/Bd 97/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2012. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 97/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia[...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 98 a ust. 1, 1a i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy [...] z dnia 18.02.2000 r., nr XIX/299/2000 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zmienionej uchwałą nr XIV/127/07 Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2007 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 29 kwietnia 2008 r., Nr 66/2008 poz.1104), po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej przed podziałem nr dz. 855/13 w obrębie ewidencyjnym [...], w wyniku jej podziału ustalił A. i T. Z. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w wysokości 30 % wzrostu wartości, to jest na kwotę 2.700,00 zł. W uzasadnieniu podjętej decyzji orzekający organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela, a decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna dnia [...] r., a zatem nie upłynął termin na jej ustalenie. Sporządzony, dla celów określenia wzrostu wartości nieruchomości operat szacunkowy, określił zdaniem organu wzrost jej wartości na skutek podziału, o kwotę 9000 zł, stwierdzając dodatkowo, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, przez upoważnioną do tego osobę, a ceny nieruchomości zawarte w operacie szacunkowym zbieżne są z cenami znanymi organowi w ramach posiadanych informacji o lokalnym rynku nieruchomości. Ponadto wskazano, że strony, mimo wyjaśnień organu, nie złożyły zastrzeżeń co do poprawności operatu szacunkowego. W ocenie organu I instancji, operat ten stanowi dowód w sprawie, tym samym informacje w nim zawarte, to jest fakt wzrostu wartości nieruchomości wynikający wprost z jej podziału oraz wysokość tego wzrostu, nie mogą być przedmiotem wątpliwości, a wzrost wartości nieruchomości wynikający z jej podziału uznać należy za bezsporny i dostatecznie udowodniony. Podniesiono ponadto, że stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału została ustalona uchwałą Rady Gminy[...] nr XIX/299/2000 z dnia 18.02.2000 r., zmienioną uchwałą nr XIV/127/07 Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2007 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr 66/2008 poz.1104) w wysokości 30% i w takiej wysokości obowiązywała w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna w związku z czym spełnione zostały wszystkie przesłanki materialnoprawne wynikające z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawniające organ do nałożenia opłaty adiacenckiej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i T. Z. wnieśli o jej uchylenie, albowiem ich zdaniem oparto ją o błędne ustalenia faktyczne i prawne związane ze statusem ww. nieruchomości, przez co wskazany wzrost wartości nie zaistniał i nie miał żadnego związku z decyzją Wójta o podziale. Zdaniem stron odwołujących się, decyzja o warunkach zabudowy udzielona była na konkretną, oznaczoną na załączniku graficznym część przedmiotowej nieruchomości - i tylko ta część posiadała w związku z tym status budowlany, natomiast pozostała część pod rządami zarówno tej decyzji jak i projektu planu miejscowego i w planie uchwalonym, miała i ma nadal przeznaczenie rolnicze. Strony wskazały, że ich działania oraz działania Gminy (decyzja Wójta) były de facto realizacją ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i polegały nie na podziale, ale na wydzieleniu części nieruchomości, natomiast w operacie szacunkowym biegła przyjęła rażąco inną logikę, według której cała nieruchomość miała jednorodny status budowlany. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie nastąpiło oddzielenie od nieruchomości enklawy uatrakcyjnionej w sensie ekonomicznym decyzją o warunkach od reszty, która zachowała swój nieatrakcyjny ekonomicznie, - bo zawężony do niwy rolniczej status. Ponadto wskazano, że biegła pominęła całkowicie, iż ta "reszta" tj. część łąkowa dz. 855/15 utraciła dostęp do ulicy [...] – ma ona dostęp do drogi publicznej kosztem innej nieruchomości poprzez służebność drogi koniecznej, dlatego odcięcie jej od połączenia z ulicą [...] jak i "oderwanie" od niej dz. 855/14 jako wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, zdaniem stron de facto obniżyło wartość części łąkowej - czyli działki 855/15, a czynnikiem sprawczym była zatem decyzja o warunkach zabudowy, a nie decyzja o jej wykonaniu, czyli decyzja Wójta z 20.04.2010 r. zatwierdzająca podział. Ponadto odwołujący zarzucili, że biegła porównując dz. 855/15 z innymi nieruchomościami w okolicy przyjęła dla niej w sposób oczywiście nieuprawniony: status budowlany, ten zaś nie wynika, ani z decyzji o warunkach zabudowy, ani też z planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w przedmiotowej sprawie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego został przygotowany w sposób prawidłowy i mógł on być podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów i argumentów skarżących Kolegium wyjaśniło, że nie podziela zarzutów skarżących dotyczących przyjęcia błędnego przeznaczenia nieruchomości, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdyż zgodnie z analizą będącą załącznikiem i częścią decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r. (znak:[...]) przedmiotem postępowania była cała działka nr 855/11, a nie jej część, co jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że nawet jeśli wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy tylko części działki, to analiza prowadzona jest dla całej działki. Ponadto organ stwierdził, że nawet gdyby uznać ww. argumenty skarżących za uzasadnione we wspomnianym zakresie, to i tak nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie, co jest konsekwencją tego, iż wzrost wartości nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale dotyczy tylko działki nr 855/14, natomiast wartość działki nr 855/15 została wyceniona na taką samą wartość jaką miała odpowiadająca jej część działki nr 855/13. Wskazano, że działka nr 855/14 bezwzględnie znajdowała się w obszarze, dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy, co potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a w szczególności decyzja o warunkach zabudowy i decyzja zatwierdzająca podział. W tym kontekście bez znaczenia zdaniem Kolegium jest to, czy teren działki 855/15 ma wartość 342.000,00 zł (określoną w operacie), czy miałby ewentualnie mniejszą wartość, gdyby uznać go za grunt rolny, bowiem wzrost wartości dotyczył tylko terenu, który bezsprzecznie miał przeznaczenie mieszkaniowe, czyli działki 855/14. Ponadto, zdaniem Kolegium pozostałe zarzuty skarżących także należało uznać za nieuzasadnione. W skardze do sądu A. Z. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy jako wydanych z naruszeniem prawa; w szczególności przez ich oparcie o nieadekwatny do stanu faktycznego nieruchomości, operat szacunkowy, ponieważ autor operatu pomimo jego kwestionowania w całości przez odwołujących się pismem z dnia [...] - nie odniósł się do ich zastrzeżeń w ogóle, przy czym zastrzeżeń tych nie rozwiało "wyjaśnienie" - pochodzące od organu I instancji z 23.08.2012., który zlekceważył potrzebę zachowania bezstronności i rzetelności postępowania. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nie odniosło się do ich zastrzeżeń, zgłaszanych co do operatu szacunkowego, bowiem bez odniesienia się przez Kolegium pozostał zarzut, że faktycznie decyzja Wójta zatwierdzająca wydzielenie objętej decyzją o warunkach zabudowy części nieruchomości (vide: zał. graficzny do decyzji o warunkach zabudowy z 2007), spowodowało rażące obniżenie wartości reszty nieruchomości - po podziale oznaczonej jako 5/15. Biegła przyjęła, że po podziale suma wartości działek nr 855/14 i 855/15 jest większa, niż w chwili sprzed podziału, co w ocenie skarżącego jest oceną z gruntu fałszywą, albowiem: • działka 855/15 utraciła, wbrew tezom operatu, dostęp do ulicy[...], a jedyny jej dostęp do drogi publicznej to służebność gruntowa na innej nieruchomości - do ul. [...], • działka 855/15 nie ma żadnego uzbrojenia, ani też możliwości jego podłączenia; leży ona w całości w terenie zalewowym[...], • jej status - wbrew twierdzeniom operatu, nie jest, ani też nie był nigdy budowlany, a wspomniana decyzja o warunkach zabudowy w swoim załączniku graficznym dotyczyła tylko jej części - co do której stała się uzasadnieniem do podziału z 20.04.2010 r. • Zarówno w planie zagospodarowania przestrzennego sprzed podziału jak i obecnie obowiązującym, działka 855/15 nie ma przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe, stąd porównywanie tej nieruchomości przez biegłą z nieruchomościami "podobnymi" jest w ocenie skarżącego nieuprawnione, a jej założenie wyjściowe do operatu polegające na przyjęciu "aktualnego optymalnego sposobu użytkowania... - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" - jest nadużyciem. Wskazał, że biegła mogłaby takie założenie poczynić, gdyby cała nieruchomość miała status jednorodny - np. poprzez zapis w planie miejscowym, albo w decyzji o warunkach zabudowy i byłaby możliwość zabudowy na całej powierzchni np. kilkoma domami. Tymczasem decyzja ściśle ogranicza to prawo do jednego niewielkiego domu i przez to uzasadnia żądanie wydzielenia obszaru zabudowy od reszty. Ta "reszta" - jak to skarżący podkreślał w odwołaniu - stała się nieatrakcyjną dla obrotu przestrzenią rolniczą o złej fizjografii, podlegającą zalewaniu przez wody[...]. Według biegłej zachowała ona wartość ponad 50 zł za 1 metr kwadratowy, lecz w ocenie skarżącego jest to wartość nierealna, oderwana od rzeczywistości, utrzymana jedynie po to, aby uzasadniała związek z nieruchomościami, z którymi ją porównano. Ustalenie optymalnego i aktualnego sposobu użytkowania działki 855/15, zdaniem skarżącego wymagałoby obok badania zapisu planu miejscowego ewentualnej opinii specjalisty od spraw urbanizacji albo rolnictwa. Skarżący podniósł ponadto, że w toku postępowania nie miał możliwości konfrontowania tego stanu rzeczy z biegłą, a miał jedynie dostęp do "Wyciągu z operatu szacunkowego", który to materiał jest w jego ocenie niekompletny, wybiórczy i niedostateczny do np. oceny nieruchomości porównywalnych, albo uzasadnienia przyjętych w nim współczynników korygujących, dlatego stwierdził, że bez udziału bezpośredniego biegłej (np. na rozprawie administracyjnej) weryfikacja jej pracy jest niemożliwa. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowopowstałe działki pozwalają na korzystniejsze ich gospodarcze wykorzystanie i użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."), dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. W rozpoznawanej sprawie organ tego obowiązku nie dopełnił, gdyż istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości dokonanej wyceny. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy przy zastosowaniu podejścia porównawczego z zastosowaniem wskaźników korygujących. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, będące przedmiotem obrotu rynkowego. W rozpoznawanej sprawie szczególnego znaczenia nabiera jednak charakterystyka nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy Lubicz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na część działek 855/11 i 337. W odwołaniu skarżący podkreślił, że linia podziału nieruchomości była tożsama z określoną w decyzji o warunkach zabudowy co oznaczało, że ideą podziału było oddzielenie terenu objętego ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy od pozostałej części nieruchomości. To wiąże się m.in. z wydzieleniem enklawy atrakcyjnej ekonomicznie od reszty gruntu, który jest nieatrakcyjny, zawężony do niwy rolniczej, będący w istocie częścią łąkową. W wyniku podziału działka 855/15 utraciła dostęp do ul. [...]. Dostęp do drogi publicznej odbywa się poprzez służebność drogi koniecznej. Te wszystkie elementy wskazują, że działka 855/15 po podziale ma zdecydowanie obniżoną wartość. W tych warunkach przyjęcie wprost dla tej działki statusu działki budowlanej jak dla działki podlegającej podziałowi budzi uzasadnione wątpliwości. Odpowiedzią organu odwoławczego na ten zarzut było stwierdzenie, że skoro cała nieruchomość - działka 855/11 była objęta analizą na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy to nie można mówić o błędnym przyjęciu przeznaczenia nieruchomości, tj. innym niż pod zabudowę jednorodzinną. Z takim stanowiskiem można zgodzić się co do zasady, lecz należy jednak wskazać, że po pierwsze przedmiotem podziału była działka 855/13 natomiast decyzja o warunkach zabudowy dotyczy działki 855/11, po drugie opis nieruchomości przed podziałem wyraźnie wskazuje na zróżnicowany jej charakter. Teren działki będącej przedmiotem podziału opada w kierunku[...], wydzielona część działki - działka 855/15 stanowi teren podmokły i trudno uznać, za zasadne, by w okolicznościach tej sprawy przyjęta zasada nie wymagała szczególnej weryfikacji. Wprawdzie w operacie przyjęto czynniki korygujące, ale ich analiza i wnioski z niej wyprowadzone powinny zostać poddane krytycznej analizie organu. Ponadto organ wskazał, że wzrost wartości dotyczy tylko działki 855/14, zaś działka 855/15 została wyceniona na tę samą wartość m2 jaką miała działka 855/13 (przed podziałem). W świetle zarzutów skargi eksponujących szczególne warunki terenowe, dla ostatecznej wyceny działki 855/14, zastosowanie typowych czynników korygujących wydaje się niewystarczające i nieadekwatne, stąd zadaniem organu było poddanie szczególnej analizie przyjętych wskaźników korygujących z punktu widzenia rzeczywistej możliwości wykorzystania działki na cele budownictwa jednorodzinnego i przyjęcia do porównań takich nieruchomości, zwłaszcza, że w obecnym planie miejscowym jak twierdzi skarżący, przeznaczenie tego terenu określono jako tereny rolne, łąkowe, co wyklucza zabudowę mieszkaniową. Niewątpliwie organ nie mógł ustalić odmiennego przeznaczenia terenu na etapie ustalania wartości nieruchomości, jednak bliższa analiza czy przyjęte do porównania nieruchomości pozwalają na prawidłowe wykorzystanie zastosowanej metody budzi wątpliwości. Trudno wyczytać z operatu, by przyjęte do porównań działki budowlane mogły stanowić właściwe zestawienie, dla nieruchomości łąkowej, narażonej na zalanie wodami [...], znajdującej się poza obszarem istniejącej zabudowy. Rzeczoznawca zastosował ogólnie przyjęte współczynniki korekcyjne, podczas gdy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie występują szczególne cechy wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca nie skorzystał z możliwości analizy czy są podstawy do wzięcia tej okoliczności pod uwagę i ewentualnego skorzystania ze zbioru Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny opracowanych przez Federację Stowarzyszeń [...] pozwalające na stosowanie dodatkowego współczynnika korekcyjnego uwzględnianego w przypadku szczególnych cech wycenianej nieruchomości zgodnie z notą interpretacyjną NI 1 "zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości." W § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wskazującym na stosowanie podejścia porównawczego konieczne jest znalezienie i znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Automatyczne przyjęcie możliwości zagospodarowania działek podzielonych jak działki dzielonej przy szczególnej specyfice ukształtowania terenu, warunków i położenia terenu, uzasadnia wątpliwość czy zastosowany automatyzm pozwala na właściwe określenie wartości nieruchomości po podziale, zwłaszcza, że jak twierdzi skarżący aktualnie działka 855/15 objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z funkcją i przeznaczeniem łąkowym. Organ podejmując decyzję o ustaleniu opłaty z jednej strony jest uprawniony do krytycznej oceny dowodu w postaci operatu lecz jednocześnie zobowiązany do wyjaśnienia występujących wątpliwości samodzielnie bądź przy pomocy powołanego rzeczoznawcy. Oceniając natomiast bezstronnie zgromadzony materiał dowodowy i ustalając okoliczności faktyczne sprawy, musi ustalić czy w szczególnych okolicznościach istnieją też podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wobec powyższego, organ powinien własnym działaniem bądź przy pomocy rzeczoznawcy zweryfikować powyższe okoliczności w zakresie ich wpływu na wycenę przedmiotowej nieruchomości. Zaniechanie tych działań naruszyło wymogi proceduralne wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiając zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Regułę tą rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Brak wnikliwego odniesienia się do stanowiska skarżącego sprawił, że organ nie wyjaśnił okoliczności, które były istotne dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie innego niż przyjął organ poziomu wzrostu wartości nieruchomości, lub w ogóle podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej W ponownym postępowaniu organ winien wyjaśnić przedstawione wątpliwości. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.