II SA/Bd 971/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego podziału nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. T. W. wystąpił do Wójta Gminy F[...] o połączenie i ponowny podział nieruchomości działek gruntu nr [...] oraz nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] gm. [...] stanowiących jego własność w trybie art. 98b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 98b ust. 1 i 2 w zw. z art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz art. 104 § 1 Kpa wniosku nie uwzględnił. Wg organu połączenie i podział nieruchomości uregulowany w art. 98b ww. ustawy dotyczy różnych właścicieli albo użytkowników wieczystych, których nieruchomości ukształtowane są w sposób, uniemożliwiający im racjonalne zagospodarowanie. Dokonanie w takich okolicznościach podziału prawnego, polegającego na przeniesieniu przez dotychczasowych właścicieli, w zamian za części nieruchomości innych właścicieli uczestniczących w podziale, pozwala na takie ukształtowanie nieruchomości, że ich racjonalne zagospodarowanie staje się możliwe. Od decyzji odwołał się T. W., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie, co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wg skarżącego ów szczególny tryb postępowania ma zastosowanie w przypadku nieruchomości stanowiących przedmiot własności lub użytkownika wieczystego tak jednego i kilku podmiotów. Istotne jest również, aby połączeniu i ponownemu podziałowi podlegała więcej aniżeli jedna nieruchomość. SKO we [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 98b ust. 1-3 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w całości. Wg organu odwoławczego z treści art. 98b ust. 1 zd. 2 ustawy wynika, że zgodny wniosek o połączenie i podział, poza minimalnymi warunkami podania, co do treści i formy określonymi art. 63 Kpa, powinien spełniać dodatkowy warunek formalny, tj. zawierać dołączone do niego, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3 art. 98b. Jest to wymaganie ustalone w przepisach szczególnych w rozumieniu art. 63 § 2 in fine Kpa. W rozpoznawanej sprawie, wskazanego zobowiązania w formie aktu notarialnego do wniosku nie złożono. Wezwanie o uzupełnienie braków formalnych zostało skierowane do wnioskodawcy, który nie uzupełnił wniosku w wyznaczonym terminie. Uzasadnił to brakiem potrzeby zobowiązywania do zamiany działek w sytuacji, gdy właścicielem obu działek, których dotyczy postępowanie jest wnioskodawca i brakiem prawnej możliwości zawarcia takiej umowy, ponieważ musiałaby to być umowa z samym sobą. W tych okolicznościach, wg organu odwoławczego, wniosek jako formalnie wadliwy, nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się decyzją administracyjną. Nieuzupełnienie braku formalnego w terminie określonym przez organ powinno, zatem skutkować pozostawieniem podania bez rozpoznania z uwagi jednak na prowadzone już postępowanie i wydanie merytorycznej decyzji, organ odwoławczy był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości bowiem wobec wadliwości formalnej wniosku, nie zostało ono w ogóle skutecznie wszczęte. W skardze T. W. wniósł o uchylenie obu decyzji zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego art. 98b ust. 1 zd. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że instytucja regulowana w/w przepisem może być zastosowana jedynie wówczas, gdy wniosek zostanie złożony przez co najmniej dwie różne osoby właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, które mają podlegać połączeniu i ponownemu podziałowi oraz art. 98b ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 98b ust. 3 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do wniosku o połączenie i ponowny podział nieruchomości składanego przez tę samą osobę - właściciela dwóch podlegających łączeniu i podziałowi nieruchomości, należy dołączyć sporządzone w formie aktu notarialnego zobowiązanie do zamiany nieruchomości i wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek, nawet w sytuacji, gdy wniosek składa tylko jeden ten sam podmiot będący właścicielem obu działek; naruszenie przepisów prawa procesowego art. 64 § 2 Kpa poprzez uznanie, że w/w przepis ma zastosowanie pomimo złożenia w niniejszej sprawie wniosku niezawierającego braków formalnych i art. 7 Kpa poprzez nie podjęcie wszystkich niezbędnych czynności niezbędnych do załatwienia niniejszej sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności poprzez poprzestanie na wykładni językowej podczas gdy była potrzeba przeprowadzenia wykładni systemowej i funkcjonalnej. W odpowiedzi na skargę organ powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało więc badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w chwili jej wydania - zbadać jej zgodność przede wszystkim z przepisami wskazanymi w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Po myśli przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak - związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 133 § 1 ww. ustawy Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy natomiast wynika, że do organu pierwszej instancji Wójta Gminy [...]w dniu [...] kwietnia 2012 r., wpłynął wniosek z dnia [...] marca 2012 r. skarżącego T. W. który z powołaniem się na przepis art. 98 b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wniósł o połączenie i ponowny podział działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], których jest wyłącznym właścicielem. Do wniosku załączono następujące dokumenty: - wypis z rejestru gruntów - pełnomocnictwo z dnia 12.03.2012r. - potwierdzenie wykonania przelewu krajowego - elektroniczny odpis księgi wieczystej WL1 W/00012959/9 Z akt wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wezwano wnioskodawcę (tj. skarżącego) do uzupełnienia wniosku w postaci dołączenia zobowiązania do dokonania zamiany złożonego w formie aktu notarialnego. W dniu [...] maja 2012 r. wpłynęło pismo skarżącego T. W. z wyjaśnieniem, że w przedmiotowej sprawie złożenie zobowiązania do zamiany w formie aktu notarialnego jest z przyczyn obiektywnych niemożliwe, ponieważ właścicielem obu działek gruntu nr [...], nr [...], położonych w miejscowości [...], które mają być połączone i ponownie podzielone jest wnioskodawca T. W.. Dodatkowo pismem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. wezwano wnioskodawcę do złożenia pisemnych wyjaśnień, czy wolą wnioskodawcy jest zainicjowanie postępowania w ramach art. 98b ust. 1, czyli połączenia i ponownego podziału nieruchomości, czy też wnioskodawca wnosi o scalenie i podział nieruchomości na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podtrzymał swój pierwotny wniosek o dokonanie połączenia i podziału wskazanych działek w trybie art. 98 b. Tymczasem stosownie do tego przepisu, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3 (ust. 1). W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 93, art. 94, art. 96, art. 97 ust. 1-2, art. 98, art. 98a oraz art. 99 (ust 2). Natomiast przepis ust. 3 art. 98b tej ustawy, stanowi że podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. W razie nierównej wartości zamiennych części nieruchomości stosuje się art. 15. Umiejscowienie tych przepisów w przywoływanej ustawie w wyniku kolejnej nowelizacji stanowi zdaniem Sądu dowód, że powyższy przepis jest szczególnym trybem postępowania podziałowego, stanowiącym swoisty rodzaj scalania i podziału co najmniej kilku odrębnych nieruchomości, dokonywanego decyzją organu orzekającego o zatwierdzeniu połączenia i następczego podziału tych nieruchomości. W ten sposób dochodzi do ukształtowania nowego stanu ewidencyjnego granic, oznaczenia, konfiguracji i wielkości wydzielanych działek gruntu i nieruchomości obejmujących te działki. Jednakże jak wynika z tych przepisów skorzystanie z tej możliwości jest ograniczone kilkoma warunkami: 1) nieruchomości, których wniosek dotyczy, są tak ukształtowane, że nie jest możliwe, by zostały racjonalnie zagospodarowane, 2) wniosek musi być złożony przez wszystkich właścicieli lub przez wszystkich użytkowników wieczystych nieruchomości, które mają zostać połączone i następnie podzielone. Wymaga to więc wcześniejszego porozumienia się właścicieli lub użytkowników wieczystych wielu nieruchomości położonych w jednym obszarze funkcjonalnym (najczęściej nieruchomości sąsiadujących), jak bowiem stanowi przepis - chodzi o zgodny wniosek właścicieli albo użytkowników wieczystych, 3) wnioskodawcom muszą przysługiwać jednorodne prawa do gruntu, a więc nie mogą wystąpić z jednym wnioskiem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, 4) do wniosku dołączyć trzeba - co jest szczególnie istotne - złożone w formie aktu notarialnego zobowiązanie do dokonania zamiany nieruchomości i wzajemnego przeniesienia praw do części nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek, co służy skutecznemu wyegzekwowaniu obowiązku dokonania zamiany po wydaniu decyzji zatwierdzającej połączenie i podział nieruchomości i gwarantuje wyegzekwowanie tego zobowiązania na drodze sądowej na podstawie art. 74 k.c. i art. 1047 k.p.c. Z treści przepisu art. 98 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika więc, że zgodny wniosek o połączenie i podział, poza minimalnymi warunkami podania co do treści i formy określonymi art. 63 Kpa, powinien spełniać dodatkowy warunek formalny, tj. zawierać dołączone do niego, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3 art. 98b. Jest to wymaganie ustalone w przepisach szczególnych w rozumieniu art. 63 § 2 in fine Kpa. Tymczasem jak wynika z akt sprawy wskazanego zobowiązania w formie aktu notarialnego do wniosku w niniejszej sprawie wnioskodawca tj. skarżący nie złożył i dlatego organ I instancji był zobowiązany skorzystać z procedury przewidzianej w art. 64 § 2 Kpa. Z przepisu art. 64 § 2 Kpa wynika bowiem obowiązek organu wezwania osoby, która wniosła podanie, do usunięcia braków pisma w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak już zaznaczono powyżej w niniejszej sprawie wezwanie w przedstawionym wyżej trybie zostało skierowane do wnioskodawcy, który nie uzupełnił swego wniosku w wyznaczonym terminie, wyjaśniając przyczynę. Z tego zaś powodu w ocenie Sądu wniosek o połączenie i podział nieruchomości z dnia [...] marca 2012 r., jako formalnie wadliwy, nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się decyzją administracyjną, bowiem postępowanie administracyjne na żądanie strony wszczyna jedynie prawidłowo złożony wniosek, czyli wniosek niewadliwy. Rozpoznanie zaś wniosku, którego braków formalnych strona nie uzupełniła byłoby rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji kwalifikowaną wadą decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Zdaniem Sądu wbrew odmiennym wywodom skarżącego organ prawidłowo wyraził pogląd, iż przewidziany art. 98b ustawy szczególny tryb podziału, dotyczy jedynie przypadków, gdy z wnioskiem o jego dokonanie wystąpi co najmniej dwóch właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości, które mają podlegać połączeniu i ponownemu podziałowi. Przepis jest tu jednoznaczny stanowiąc o wnioskodawcach w liczbie mnogiej, a więc o co najmniej dwóch podmiotach, wymagając również, aby przysługiwały im jednorodne prawa do nieruchomości, i wymagając od wnioskodawców złożenia zgodnego wniosku, co oznacza potrzebę ich wcześniejszego porozumienia i dołączenia m.in. do wniosku zobowiązania do dokonania zamiany sporządzonego w formie aktu notarialnego. Wymóg ten potwierdza cel, któremu przywoływany przepis ma służyć, a także okoliczności faktyczne, w których według założeń ustawodawcy z uproszczonego tryby połączenia i podziału można skorzystać. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest przepis art. 98b ust 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomoścami, który każe dokonać podziału warunkowego, tj. pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu, jak i § 12 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Stanowi on, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 98b ust. 1, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zamieszcza się warunek, o którym mowa w art. 98b ust. 3. Tak więc organ decyzyjny jest związany w sposób bezwzględny tymi regulacjami i nie może ich pomijać w przypadku orzekania na podstawie art. 98b ust 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro żądając połączenia i ponownego podziału nieruchomości w trybie art. 98b ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnioskodawca - bez wyjątków - jest obowiązany przedłożyć złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3 art. 98b, a takowego zobowiązania - co jest okolicznością bezsporną - w niniejszej sprawie skarżący nie złożył z wnioskiem i nie złożył także na wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to stosownie do art. 64 § 2 Kpa, podanie należało pozostawić bez rozpoznania. Ponieważ jednak organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał merytoryczną decyzję, organ odwoławczy zasadnie zaskarżoną decyzję uchylił i postępowanie pierwszej instancji umorzył w całości, bowiem wobec wadliwości formalnej wniosku, nie zostało ono w ogóle skutecznie wszczęte. Nie było więc przedmiotu polegającego rozpatrzeniu przez organ administracyjny. Tak więc wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył wskazanych w niej przepisów obowiązującego prawa. Sąd nie dopatrzył się także, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia jakichkolwiek innych przepisów obowiązującego prawa. I dlatego wobec braku przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a -c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) na podstawie tego przepisu oraz art. 151 tej ustawy skargę jako niezasadną oddalił.