II SA/Bd 971/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle n/Notecią z dnia 22 października 2015 r. nr XV/263/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Spółka P. B. Sp. z o.o. (zwana dalej "Spółką") złożyła skargę na uchwałę Rady M. N. nad N. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami: M., M. a ciekiem K. w N. nad N. - wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej objęciem zapisem "2Uks", "1ZP", "KX" i "KX2" terenu będącego w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki (działki ewidencyjnej nr [...]) ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Spółka zarzuciła uchwale: 1) naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, zwanej w skrócie "u.p.z.p.") w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wyrażające się naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, polegającym na uchwaleniu przez Radę M. planu, który narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla M. – bowiem studium określiło obszar w skład którego wchodzi działka nr [...] jako teren dworca autobusowego z możliwością lokalizacji obiektów usługowych, a funkcja ta nie może zostać zrealizowana na podstawie planu w związku z wprowadzeniem w nim kategorii przeznaczenia terenów 2Uks, 1ZP, KX1 i KX2 wyłączających możliwość lokalizacji o obiektów usługowych innych niż związanych z obsługą komunikacji i wyłączającą w ogóle lokalizację obiektów usługowych na terenie zieleni urządzonej i terenie ciągu pieszojezdnego – czym też naruszono art. 6 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez Radę M. przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa użytkowania wieczystego, 2) niezupełność norm planu, istnienie luk prawnych w przepisach planu. Skarżąca Spółka podniosła, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w N. nad N., objętej zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. N. nad N. przyjęte uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2011 r. (zwane dalej "Studium") przewidywało dla działki nr [...] przeznaczenie "KS" tj. teren dworca autobusowego do zachowania, dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych. Studium dla ww. terenu dopuszcza zatem współistnienie funkcji tj. istniejącego dworca autobusowego (co wiąże się ze świadczeniem usług stricte przewozowych) oraz lokalizację obiektów usługowych, bez ograniczenia, zawężenia przedmiotowego przeznaczenia tylko do określonego typu obiektów usługowych. Tymczasem w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny na działce nr [...] oznaczono symbolami: "2UKs" - z przeznaczeniem na cel zabudowy usługowej z zakresu komunikacji, "1ZP" - teren zieleni urządzonej, "KX1", KX2" - ciągi piesze, i tylko w małym fragmencie "3U" - usługi. Wobec tego zdaniem skarżącej przepisy zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są sprzeczne ze Studium w zakresie, w jakim wbrew postanowieniom Studium dopuszczają lokalizację obiektów usługowych, ale tylko związanych z obsługą komunikacji, a tym samym wprowadzają zakaz lokalizacji obiektów usługowych innych niż obiekty usługowe związane z obsługą komunikacji. Możliwość sytuowania obiektów usługowych, jak to przewidziano w Studium, zostało ograniczone do niewielkiego terenu "3U" obejmującego powierzchnię około 0,1250 ha – w sytuacji, kiedy cała działka nr [...] na której Studium dopuszcza lokalizację obiektów usługowych (bez ograniczenia do usług komunikacyjnych) ma powierzchnię 1,6132 ha. Skarżąca podkreśliła, że studium jest aktem kierunkowym o dużym stopniu ogólności i wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej. Wskazane w studium przeznaczenie terenu może być na etapie tworzenia planu miejscowego uzupełnione elementami pełniącymi inne funkcje, o ile nie koliduje i nie pogarsza warunków funkcjonowania podstawowego przeznaczenia terenu. Zaskarżony plan ogranicza skarżącą do sytuowania obiektów usługowych tylko i wyłącznie z zakresu komunikacji. Takie ograniczenie jest nie tylko sprzeczne ze Studium, ale także narusza prawa Spółki do efektywnego wykorzystania potencjału gospodarczego posiadanej działki w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżąca prowadzi bowiem działalność nie tylko oferując usługi z zakresu komunikacji, ale także oferuje inne usługi nie mieszczące się w ramach obsługi komunikacji. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca podniosła, że wielokrotnie informowała władze gminy N. nad Notecią, iż z uwagi na nieopłacalność utrzymywania dworca autobusowego na działce nr [...] zamierza przenieść działalność do nowo utworzonego przez Gminę Nakło parku przemysłowego w P. . Odnośnie zarzutu istnienia luk prawnych w zaskarżonej uchwale Spółka wskazała, że w § 6 ust. 2 zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzono zakaz lokalizacji funkcji i obiektów nie związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu. Celem skutecznego wyeliminowania możliwości lokalizacji obiektów nie związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu jest normatywne określenie w uchwale podstawowego przeznaczenia terenu. Tymczasem zaskarżony plan nie określa wprost podstawowego przeznaczenia terenu, co powoduje, że § 6 ust. 2 pkt 2 jest przepisem martwym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że w granicach terenu objętego przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzono ustalenia odzwierciedlające aktualne wykorzystanie terenu. Jest to zbieżne z treścią Studium, w którym (str. 64) jest jednoznacznie wskazany wymóg zachowania dworca autobusowego. Studium, dla określenia terenu objętego przedmiotowym planem posiada wskazanie "KS – teren dworca autobusowego do zachowania; dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych". Zdaniem organu zapis ten w sposób precyzyjny wskazuje, że na terenie objętym planem należy teren dworca pozostawić w dotychczasowym użytkowaniu. Natomiast na terenie pozostałym, również objętym w Studium symbolem KS, a niebędącym terenem dworca autobusowego, dopuszcza się lokalizowanie obiektów usługowych. W zapisach planu zastosowano zasadę wskazaną w Studium: całość terenu dworca pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu (symbol UKS); teren istniejących usług, poza terenem dworca, wskazano jako teren, na którym można lokalizować obiekty usługowe – symbol U; część terenu będącego terenem zieleni określono symbolem ZP, a teren istniejących ciągów pieszojezdnych określono odpowiednim symbolem KX. Organ zwrócił uwagę, że w Studium nie ma wzmianki o jakimkolwiek stosunku procentowym powierzchni przeznaczonej pod dworzec autobusowy i przeznaczonej pod pozostałe usługi. Stosunek powierzchni jednego terenu wobec drugiego wynika wyłącznie z aktualnego użytkowania terenu, czyli powierzchni jak aktualnie jest we władaniu dworca autobusowego. Zdaniem organu interpretacja skarżącej Spółki, że funkcja usługowa związana z terenem istniejącego dworca autobusowego musi jednoznacznie pozwalać na realizację budynków usługowych z zakresu niezwiązanego z obsługą komunikacji stoi w sprzeczności zarówno z zapisami Studium jak też z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie wskazuje, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenia przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Odnośnie drugiego z podniesionych zarzutów organ podniósł, że niezrozumiałe jest stwierdzenie skarżącej Spółki, że plan nie określa "wprost podstawowego przeznaczenia terenu", skoro przedmiotowy plan całkowicie czytelnie nadaje jedną funkcję dla każdego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności, dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje także art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiący, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "nie narusza ustaleń studium" należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny ze studium" (tak: I. Zachariasz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Lex 2013 r. uwaga 1 do art. 20). Intepretując treść ww. przepisu trzeba zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta w czasie, kiedy obowiązywała już zmieniona – względem pierwotnego brzmienia - treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) zmieniająca niniejszą ustawę z dniem 21 października 2010 r., w art. 1 pkt 6 wprowadziła nowe brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p poprzez zastąpienie wyrażenia "zgodności planu ze studium" słowami "nie narusza ustaleń studium". Nowe brzmienie tego przepisu należy rozumieć jako realizowanie wytycznych studium przez plan miejscowy. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 440/15 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że ww. zmiana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadczy o woli ustawodawcy "poluzowania" związania organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. W ocenie NSA wykładając przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiące o związaniu organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1), należy przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter studium i związane z tym różnice pomiędzy tym aktem, a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. NSA zaakcentował, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium. Należy wobec tego przyjąć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Podkreślić bowiem trzeba, że plan miejscowy ma doprecyzować (a nie tylko powtarzać) określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu nie doszło do zarzucanego przez skarżącą naruszenia ustaleń Studium przez zapisy zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie rysunkiem i zapisami części tekstowej Studium (w treści określonej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. nad N. z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. nad Notecią) teren obejmujący działkę nr [...] oznaczony jest symbolem KS opisanym jako "teren dworca autobusowego do zachowania; dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych". Studium jako zasadniczy kierunek przeznaczenia terenu wskazuje zatem funkcję dworca autobusowego. Lokalizacja obiektów usługowych według Studium jest tylko "dopuszczalna". Zapis taki oznacza z jednej strony podkreślenie odmienności funkcji dworca autobusowego oraz funkcji usługowej (innej niż dworzec autobusowy), a z drugiej strony oznacza, że lokalizacja obiektów usługowych jest jedynie "dozwolona, tolerowana w jakiejś sytuacji pod jakimś warunkiem" (por znaczenie słowa "dopuszczalny" w Słowniku Języka Polskiego PWN, dostępnym pod adresem http://sjp.pwn.pl/). Nie można wobec tego przyjmować, że Studium przewiduje "współistnienie" funkcji usługowej z zakresu komunikacji (dworzec autobusowy) i funkcji usług spoza zakresu komunikacji na zasadzie równorzędności. Wręcz przeciwnie – z zapisu Studium wynika, że funkcja usługowa inna niż z zakresu komunikacji ma jedynie uzupełniać funkcję w postaci dworca autobusowego. W zaskarżonym planie zagospodarowanie przestrzennego teren objęty tym planem podzielono (§ 6 ust. 2 uchwały) na tereny: a) zabudowy usługowej z zakresu obsługi komunikacji, o symbolu – UKS b) zabudowy usługowej o symbolu – U, c) zieleni urządzonej, o symbolu – ZP, d) ciągu pieszojezdnego, o symbolu – KX. Z rysunku planu wynika, że zdecydowana większość terenu objętego planem została określona jako teren zabudowy usługowej z zakresu obsługi komunikacji (symbol UKS). Znacznie mniejsze obszary zostały objęte terenem zieleni urządzonej (symbol ZP) oraz zabudowy usługowej (symbol U), a jedynie niewielkie obszary sąsiadujące z ulicami przyległymi do terenu objętego planem oznaczono jako ciągi pieszojezdne (symbol KX). Tak ukształtowane przeznaczenie terenów w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego należy uznać za nie naruszające zapisów Studium, jako że w planie nie zmieniono istotnych funkcji i przeznaczenia spornego terenu w stosunku do zapisów Studium: w planie zachowano teren dworca autobusowego oraz dopuszczono lokalizację obiektów usługowych poprzez wyznaczenie stosownego terenu na ten cel. Należy zwrócić uwagę, że ze znajdującej się w dokumentacji planistycznej "Prognozy oddziaływania na środowisko dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami: M., M. a ciekiem K. w N. nad N." wynika, że teren objęty planem stanowi istniejący dworzec autobusowy, obejmujący duży plac postojowy, wiaty dla podróżnych, budynek dworcowy, budynek serwisu autobusów ze stacją paliw oraz w części północnej, przyległej do skarpy (w miejscu gdzie zaskarżona uchwała przewiduje zieleń urządzoną) – pas zieleni. W tej sytuacji trudno mówić o zarzucanym przez Spółkę przekroczeniu przez Radę Miejską władztwa planistycznego. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wtedy, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi: Rada Miejska stosownie do zapisów Studium, nakazujących zachować na przedmiotowym terenie funkcję dworca autobusowego wskazała w uchwale teren, który ma być zagospodarowany jako teren zabudowy usługowej z zakresu obsługi komunikacji. Wskazanie to nie jest dowolne i jest merytorycznie uzasadnione, jako że zachowanie funkcji dworca autobusowego nastąpiło poprzez wyznaczenie jako teren zabudowy usługowej z zakresu komunikacji tylko tej części terenu objętego planem, który faktycznie dotychczas jest użytkowany jako dworzec autobusowy. Niezasadny jest też zarzut dotyczący treści § 6 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Jak słusznie zauważyła skarżąca, poza wskazaną jednostką redakcyjną w żadnym innym przepisie zaskarżonej uchwały nie jest użyte określenie "podstawowego przeznaczenia terenu", używane jest tylko określenie "przeznaczenia terenu". Tym niemniej wprowadzony ww. przepisem zakaz lokalizacji funkcji i obiektów nie związanych z "podstawowym" przeznaczeniem terenu może być odczytywany w kontekście tych zapisów planu, wedle których np. na terenie przeznaczonym na cel zabudowy usługowej z zakresu obsługi komunikacji dopuszcza się wydzielenie parkingu i realizację małej architektury (§ 8 pkt 3 uchwały, podobnie w § 9 pkt 3 uchwały odnośnie zabudowy usługowej). Możliwe jest odczytywanie łącznie tych przepisów w ten sposób, że prawodawca lokalny w § 8 pkt 3 i § 9 pkt 3 wskazał konkretnie jakie funkcje i obiekty, które mogłyby być traktowane jako realizujące inne przeznaczenie terenu niż określone w uchwale (zabudowy usługowej z zakresu komunikacji, zabudowy usługowej), a więc inne niż przeznaczenie "podstawowe", chronione zapisem § 6 ust. 2 pkt 2 – są dozwolone. Trzeba także zauważyć że użycie pojęcia "podstawowego przeznaczenia" nawiązuje do użytego w Studium pojęcia "podstawowej funkcji" poszczególnych terenów w jednostkach planistycznych (por. pkt 8.2 "Kierunków zagospodarowania przestrzennego" Studium) W tej sytuacji zdaniem Sądu wskazanego uchybienia przy redagowaniu § 6 ust. 2 pkt 2 nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.