II SA/Bd 971/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. (znak[...]) Prezydent M. T., działając na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art. 2 pkt. 1, 2, 4, 5, 11, 14, 15, 16,19 i 20; art. 4; art. 5; art. 7 ust. 1, 2 i 3; art. 10, art. 13; art. 18, art. 27 ust. 3, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2134, zwanej dalej "u.p.p.w.d."), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1465), oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego(t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].08.2018 r., odmówił skarżącemu K. W. przyznania świadczenia wychowawczego na córkę [...] Wąder. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia orzekający organ przywołał przepisy prawne, na podstawie których ustalane jest prawo do przedmiotowego świadczenia wraz z ich interpretacją. Ustalając stan faktyczny organ I instancji wskazał, że we wniosku z [...] sierpnia 2018 r. w części I, w sekcji 4, dotyczącym danych członków rodziny, zainteresowany wymienił następujące osoby: K. W. (wnioskodawca), U. W. (żona wnioskodawcy), O. W. (syn wnioskodawcy), L. W. (córka wnioskodawcy), natomiast z informacji uzyskanej drogą elektroniczną organ I instancji ustalił, iż matką O. W. nie jest żona wnioskodawcy tj. U. W.. Celem ustalenia, czy O. W. można uznać, jako członka rodziny wnioskodawcy w świetle przepisów u.p.p.w.d., zostało wysłane do strony wezwanie o dostarczenie dokumentu potwierdzającego sprawowanie opieki nad dzieckiem O. W.. Dodatkowo zgodnie z treścią art. 15 u.p.p.w.d. organ I instancji wystąpił z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu wyjaśnienia, czy O. W. zamieszkuje z wnioskodawcą, czy pozostaje na jego utrzymaniu oraz czy sprawuje on opiekę nad tym dzieckiem. W dniu [...] października 2018 r. w siedzibie organu I instancji zainteresowany złożył oświadczenie, w którym wskazał, iż syn O. zamieszkuje zarówno z nim, jak i w mieszkaniu swojej matki. W dniu [...] grudnia 2018 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, tj. przy ul. [...]/66 w T.. Pracownik socjalny stwierdził, iż syn [...] zamieszkuje z wnioskodawcą "mniej więcej po połowie czasu. W listopadzie 12 dni, w grudniu 4 dni, w lipcu cały miesiąc, w sierpniu do połowy, w pozostałych miesiącach 10 -15 dni". W związku z powyższym Prezydent M. T. stwierdził, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wskazuje wyraźnie, iż w skład rodziny wchodzą te dzieci, które zamieszkują wspólnie z wnioskodawcą oraz jego współmałżonkiem, pozostające na ich utrzymaniu w wieku do ukończenia 25. roku życia, jednakże, zgodnie z art. 2, pkt 16 u.p.p.w.d., w przypadku rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, aby uznać dziecko za członka rodziny obydwojga rodziców, fakt opieki naprzemiennej powinien być orzeczony przez sąd. Dodatkowo, ustalonych w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego okresów przebywania syna [...] w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, nie można było uznać za porównywalne i powtarzające się. Zatem w ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie nie spełnione zostały przesłanki uprawniające zainteresowanego do wskazania syna [...] jako członka jego rodziny oraz jako pierwszego dziecka w rodzinie w rozumieniu przepisów u.p.w.d. i tym samym ubiegania się o prawo do otrzymywania świadczenia wychowawczego na drugie dziecko tj. córkę [...] Wąder. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił złe zastosowanie oraz błędną wykładnię przepisów u.p.w.d. Odwołujący zaznaczył, że syn O. W. zamieszkuje naprzemiennie u niego i u jego matki. Podniósł ponadto, że błędnie przyjęto, iż piecza naprzemienna powinna wynikać wyłącznie z wyroku sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie kwestią sporną jest, czy zachodzi opieka naprzemienna, co uzasadniałoby zaliczenie dziecka O. W. jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców i w konsekwencji przyznanie świadczenia wychowawczego stronie na dziecko [...] Wąder. W niniejszej sprawie organ ustalił, że syn O. W. zamieszkuje wraz z matką - K. B. w L., tam uczęszcza do gimnazjum, u ojca zamieszkuje "mniej więcej po połowie czasu". Nie ustalono jednak orzeczeniem sądu, że piecza nad dzieckiem wykonywana będzie naprzemiennie, a organy administracji publicznej nie są władne stwierdzić, że opieka naprzemienna w tym przypadku jest sprawowana, bowiem kwestia ta leży w gestii właściwego sądu. Dopiero stosowne orzeczenie sądu otworzy drogę do zaliczenia dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Ponadto Kolegium wskazało, że kwestia sprawowania opieki naprzemiennej w kontekście prawa do świadczenia wychowawczego budziła szereg wątpliwości, zarówno w praktyce organów administracji publicznej, jak i w judykaturze. Zwłaszcza organy rozstrzygające sprawę w postępowaniu administracyjnym napotykały na uzasadnione trudności, balansując pomiędzy formalizmem ustawy, a stanem faktycznym (a w konsekwencji dobrem dziecka). Ostatecznie kwestię tę rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1669/17) wskazał, że "Pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu". Tak więc, dopóki sąd nie orzeknie w przedmiocie opieki naprzemiennej, dopóty nie będzie podstaw, by O. W. zaliczyć jednocześnie do rodziny ojca i matki, a w konsekwencji uznać dziecko [...] Wąder jako drugie dziecko w tej rodzinie i przyznać świadczenie wychowawcze. Skoro w niniejszej sprawie nie orzeczono pieczy naprzemiennej, a matka O. W. sprawuje nad nimi stałą opiekę, w przekonaniu Kolegium K. W. nie może skutecznie domagać się uznania zaliczenia jego syna [...] jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców i tym samym przyznania świadczenia wychowawczego na córkę L. (z pominięciem obowiązującego do [...] czerwca 2019 r. kryterium dochodowego ), która w takiej sytuacji jest jego pierwszym dzieckiem w tej rodzinie. W skardze do Sądu K. W. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzucając: naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego tj. postanowień art. 2 ust. 16 i 5 a ust. 2 u.p.p.w.d. w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2019 r., poprzez przyjęcie, że opieka naprzemienna może być ukształtowana jedynie poprzez orzeczenie sądowe przez co wyklucza się sytuację, w której prawo do świadczenia dotyczy rodziny, w której ten rodzaj opieki został ukształtowany w wyniku umowy pomiędzy rodzicami, co zdaniem skarżącego może również naruszać konstytucyjną zasadę państwa prawa oraz zasadę równości wobec prawa. Skarżący wskazał w uzasadnieniu podniesionych zarzutów, że organ odwoławczy prawidłowo podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, lecz w nieprawidłowy sposób dokonał wykładni przepisu w związku z czym stał się on nielogiczny i sprzeczny z poczuciem sprawiedliwości i logiką systemu prawa. Zdaniem skarżącego uzasadnienie orzeczenia SKO jest dość zwięzłe - stwierdza ono bowiem tyle tylko, że zgodnie z przepisami ustawy świadczenie przysługuje rodzicowi stale sprawującemu opiekę na dzieckiem. Przepisy jednoznacznie określają także i to, że w wypadku, gdy w rodzinie jest jedno dziecko, to przyznanie świadczenia uzależnione jest od dochodów w rodzinie. Lektura przepisów bez ich głębszej analizy wskazuje na trafność orzeczenia SKO niemniej - pełna wykładnie przepisów dokonana zgodnie z regułami prawidłowego wnioskowania prawniczego, w ocenie strony skarżącej musi prowadzić do przeciwnych wniosków. Oceniając słuszność zaskarżonego orzeczenia, zdaniem skarżącego należy mieć na uwadze to, że sposób kształtowania opieki nad dzieckiem co do zasady pozostaje w gestii rodziców - orzeczenie sądowe staje się konieczne w razie braku porozumienia, a organy postępowania administracyjnego nie mogą ingerować w ten obszar życia, choćby premiując jakiś konkretny sposób roztoczenia pieczy nad dzieckiem. Z drugiej strony - co równie istotne - w czasie kiedy orzekano o miejscu pobytu małoletniego, kodeks rodzinny i opiekuńczy nie dawał podstawy prawnej do orzeczenia tego rodzaju opieki. Tym samym zdaniem skarżącego istnieje podstawa do tego, aby nie stosować do sytuacji rodziny skarżącego przepisu prawnego, który dotyczy późniejszego stanu prawnego, niż z daty w której kwestie sporne rozstrzygano. W ocenie skarżącego przyjęcie wykładni takiej jak w orzeczeniu SKO, prowadzi do wniosku, że ustawodawca nierówno traktuje rodziców, a w istocie dzieci, które winny być beneficjentami świadczeń, w zależności od formy ukształtowania opieki nad dzieckiem i wniosek ten godzi w cel instytucji, która miała być pomocą dla osób małoletnich, albowiem ogranicza możliwość otrzymania świadczenie na dziecko, w sytuacji, która nie jest w pełni zależna od rodziców tego dziecka, a w ogóle nie jest zależna od jego samego. Zdaniem skarżącego, w sprawie koniecznym jest powołanie się na przepisy art. 2 i 32 Konstytucji RP, które jednoznacznie wskazują na to, że równość obywateli wobec prawa oraz praworządność są największymi wartościami, do których należy dostosować inne w związku z czym przepis art. 4 ust 2 ustawy winien być stosowany nawet, gdy dotyczy on opieki inaczej ukształtowanej, niż wskazany w art. 16 ust. 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja SKO w T. z dnia z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] grudnia 2018 r. (znak: ŚW. 14467.2018), odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na córkę [...] Wąder. Podstawę materialnoprawną rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę, stanowi ustawa z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (w skrócie "u p.p.w.d.") Kluczową kwestią w kontrolowanej sprawie jest rozstrzygnięcie, w jaki sposób należy stwierdzać istnienie "opieki naprzemiennej". Sąd w niniejszym składzie podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji organu prowadzącego postępowanie, lecz fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu powszechnego. W art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. ustawodawca zawarł legalną definicję rodziny. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Z powyższych regulacji wynika zasada uznawania danego dziecka za członka jednej rodziny, natomiast jednoczesne zaliczenie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić wyjątkowo. Wynika z nich także, iż fakt sprawowania opieki naprzemiennej musi wynikać z orzeczenia sądu, natomiast organy administracji publicznej realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku sprawowana jest przez rodziców opieka nad dzieckiem. Rozpatrywanie spraw dotyczących opieki naprzemiennej należy do kognicji sądu powszechnego. Powyższe stanowisko jest prezentowane w ugruntowanym już w tym względzie orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z 11 kwietnia 2019r., sygn. akt I OSK 1659/17 i wskazane tam orzecznictwo NSA). Należy podkreślić, że z treści art. 2 pkt 16 u.p.w.d. wynika wymóg istnienia orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej także w przypadku kiedy rodzice "żyją w rozłączeniu". W niniejszej sprawie, pomimo wezwania organu z [...] października 2018 r. skarżący nie przedstawił dokumentu stwierdzającego, kto sprawuje opiekę nad synem [...]. Zamiast tego oświadczył (w dniu [...] października 2018 r. – k. 20 akt sprawy), że kiedy syn był mały, musiał ustalić prawo do spotkań z synem, a obecnie syn przebywa zarówno z nim, jak z matką – mniej więcej po połowie czasu (por. także oświadczenie skarżącego z [...] grudnia 2018 r. k. 15 akt administracyjnych). Także z przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego wynika, że syn skarżącego przebywa zarówno w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jak też zamieszkuje wraz z matką K. B. w L.. Słusznie organ podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy nie zapadło rozstrzygnięcie sądu powszechnego, co do sprawowania opieki naprzemiennej nad synem [...]. Wyklucza to zatem możliwość zaliczenia małoletniego [...] do rodziny skarżącego i przesądza o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia wychowawczego na drugie dziecko skarżącego. Odnośnie zarzutu skarżącego, że czasie, kiedy orzekano o miejscu pobytu małoletniego, kodeks rodzinny i opiekuńczy nie dawał podstawy prawnej do orzeczenia o tego rodzaju opieki należy zauważyć, że skarżący nie przedstawił żadnego orzeczenia o miejscu pobytu syna - pomimo wezwania organu o przedstawienie dokumentu stwierdzającego, kto sprawuje opiekę nad synem. Trzeba w tym względzie także wskazać, że pojęcie "opieki naprzemiennej" do polskiego porządku prawnego wprowadzone zostało ustawą z dnia [...] czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1062). Rozstrzygnięcie o opiece naprzemiennej wymaga uwzględnienia wielu okoliczności związanych chociażby ze wspólnym, przemiennym i cyklicznym zamieszkiwaniem z dzieckiem jego rodziców, którzy są rozwiedzeni, żyją w separacji albo w rozłączeniu. Należy bowiem pamiętać, że rodzina zdefiniowana w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. obejmuje wyłącznie dzieci zamieszkujące wspólnie z osobami uprawnionymi do tego świadczenia (art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.). Ustalenie powyższych okoliczności i wyprowadzenie z nich wniosków umożliwiających rozstrzygnięcie o opiece naprzemiennej winno nastąpić z uwzględnieniem dobra dziecka jako fundamentalnej zasady Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rekonstruowanej m.in. na podstawie przepisów Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z. 1991 r., Nr 120, poz. 526). Należy zatem jednoznacznie opowiedzieć się za tym aby rozstrzygnięcia w sprawach opieki naprzemiennej podejmowane były przez sąd (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r. sygn. I OSK 778/17) Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), Sąd oddalił skargę.