II SA/Bd 973/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. R., M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. 1. Pismem z dnia 22 lutego 2022 r. skierowanym do Starosty [...] M. R. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na wymianie pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym w D. , na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...] D. , gmina S.. Do ww. pisma załączono wyrys z mapy ewidencyjnej z zaznaczoną lokalizacją budynku oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 2. Postanowieniem z dnia 16 marca 2022 r. Starosta [...] nałożył na M. R. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 60 dni poprzez: - jednoznaczne określenie lokalizacji budynku mieszkalnego – nr działek, - określenie sposobu odprowadzenia wód opadowych, - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...]. 3. W dniu 28 marca 2022 r. B. R., żona M. R. i współwłaścicielka działki nr [...] skontaktowała się telefonicznie z organem. Oświadczyła, że właściciele działki nr [...] nie żyją, a działka ta przejdzie na jej własność poprzez zasiedzenie. Następnie w dniu 10 czerwca 2022 r. M. R. i B. R. (dalej: skarżący) przedłożyli do akt sprawy kopię aktu notarialnego Rep. A [...], kopię mapy oraz kopię wniosku o stwierdzenie zasiedzenia skierowanego do Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] kwietnia 2022 r. 4. Decyzją z dnia 17 czerwca 2022 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych z uwagi na nieuzupełnienie braków wynikających z postanowienia z dnia 16 marca 2022 r. w ustalonym terminie 60 dni, stosownie do art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. – dalej "p.b."). 5. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie podnosząc, że postanowienie z dnia 16 marca 2022 r., którym organ zobowiązał ich do uzupełnienia braków zgłoszenia, nie zostało im doręczone. Skarżący wyjaśnili, że w pozycji 2.2. w zgłoszeniu wskazali inny adres do korespondencji. Wobec braku jakichkolwiek czynności ze strony organu stosownie do art. 30 ust. 5 p.b. po dniu 1 kwietnia 2022 r. przystąpili do wykonania zamierzonych robót, które w dniu wniesienia odwołania były już ukończone. 6. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 5 września 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że budynek mieszkalny objęty zamierzeniem wykonania robót budowlanych położony jest częściowo na działkach nr [...] i nr [...], zaś skarżący wskazali w zgłoszeniu jedynie działkę nr [...], w związku z czym uzasadnione było wezwanie do uzupełnienia braków w formie postanowienia wydanego przez organ I instancji. Dalej Wojewoda wskazał, że ww. postanowienie zostało wysłane na adres inny niż wskazany przez skarżących jako korespondencyjny. W ocenie organu nie można jednak uznać za słuszne twierdzenia skarżących, iż nie mieli od organu żadnych informacji o brakach występujących w zgłoszeniu. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2022 r. skarżąca przeprowadziła rozmowę telefoniczną z pracownikiem organu I instancji podczas której, została poinformowana o występujących w zgłoszeniu brakach i wydanym w związku z tym postanowieniem. Zatem skarżący mieli wiedzę o brakach zgłoszenia, których jednak we właściwym terminie nie uzupełnili. Organ odwoławczy wskazał również, że kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem możliwości skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, a nieuzupełnienie ewentualnych braków obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, co też uczynił organ I instancji. 7. W skardze skierowanej to tut. Sądu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie art. 39 i 40 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez ocenę, że pomimo niedoręczenia skarżącym postanowienia Starosty [...] z dnia 16 marca 2022 r. wywołało ono skutki prawne w postaci uprawnienia do wydania zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, polegającą na kwestionowaniu w postępowaniu administracyjnym nabycia prawa własności działki [...] przez skarżących. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazali, że nie nastąpiło doręczenie w trybie przepisów k.p.a. żadnego aktu administracyjnego, zaś nie można uznać za skuteczne doręczenie postanowienia poprzez rozmowę telefoniczną. W ocenie skarżących poinformowanie strony postępowania o przebiegu postępowania nie może zastąpić aktu administracyjnego nakładającego na stronę określonego obowiązku. W związku z powyższym skarżący stanęli na stanowisku, że sprzeciw został wydany z naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wskazali, że położenie części budynku na działce [...] nie wpływa na prawdziwość oświadczenia o prawie skarżących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż nieruchomość ta znajduje się w ich posiadaniu, korzystaniu i użytkowaniu od ponad 30 lat. Zdaniem skarżących, nawet jeśli nie nabyli całej nieruchomości na podstawie przedłożonego do sprawy aktu notarialnego, to nieruchomość tą nabyli w drodze zasiedzenia. 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 9. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest niezasadna. 10. Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny legalności wniesienia przez Starostę [...] sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5c p.b. utrzymanego w mocy decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 5 września 2022 r. Powyższy sprzeciw został wniesiony na skutek nieuzupełnienia przez skarżących braków zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę stwierdzonych postanowieniem Starosty [...] z dnia 16 marca 2022 r. W ocenie skarżących ww. sprzeciw został wydany z naruszeniem prawa, ponieważ postanowienie zobowiązujące ich do uzupełnienia braków zgłoszenia nie zostało im prawidłowo doręczone. Skarżący wskazali, że ww. postanowienie zostało doręczone na adres przedmiotowej inwestycji, jednak w zgłoszeniu podali inny adres do korespondencji. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 5c p.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Organ I instancji uznał, iż konieczne jest uzupełnienie zgłoszenia poprzez: - jednoznaczne określenie lokalizacji budynku mieszkalnego – nr działek – z uwagi na obowiązek wynikający z art. 30 ust. 2a pkt 3 p.b., zgodnie z którym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów; - określenie sposobu odprowadzenia wód opadowych – z uwagi na obowiązek wynikający z art. 30 ust. 2 p.b., zgodnie z którym w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia; - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...] – z uwagi na obowiązek wynikający z art. 30 ust. 2a pkt 1 p.b., zgodnie z którym do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 – tj. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgłoszenie zamiaru podjęcia robót budowlanych nie jest wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a stanowi w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji oznaczonych robót budowlanych. Brak wniesienia sprzeciwu przez organ skutkować będzie tym, że uprawnienie inwestora do podjęcia robót powstaje bezpośrednio z mocy prawa. W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia wskazano, że jest ono sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, jest to swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2015, s. 339). Podkreślić należy również, że do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych mają zastosowanie reguły określone w przepisach prawa budowlanego, wobec czego postanowienie o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego) nie jest wydawane w ramach postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2859/18; z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1282/18; z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1685/11). Wyjaśnić należy także, że zgodnie z art. 30 ust. 5d p.b. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Na podstawie tego przepisu można wyciągnąć wniosek, że skutek przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu następuje wobec nie tyle doręczenia postanowienia, ale "nałożenia obowiązku". W świetle tych przepisów nie ma podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do skarżących skutek w postaci przerwania biegu terminu wiąże się z procesową czynnością doręczenia postanowienia. Z powyższego wynika zatem, że obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia powstaje z chwilą wydania postanowienia ("nałożenia obowiązku"), a nie jego doręczenia (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2859/18; z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1282/18). W realiach kontrolowanej sprawy nastąpiło zatem nałożenie obowiązku, które przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie ma wątpliwości, że obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia w formie postanowienia z dnia 16 marca 2022 r. został prawidłowo nałożony na skarżących, pomimo doręczenia postanowienia na nieprawidłowy adres, gdyż jak wyżej wyjaśniono – nałożenie obowiązku powstaje wraz z wydaniem postanowienia, a nie jego doręczeniem. Wobec tego, że obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia jest skuteczny z chwilą jego wydania, podkreślenia wymaga, że skarżący nie uzupełnili ww. braków w wyznaczonym terminie 60 dni. Zgodnie z notatkami służbowymi pracownika organu I instancji, w dniu 28 marca 2022 r. skarżąca w wyniku rozmowy telefonicznej dowiedziała się o wydaniu postanowienia, a więc nałożeniu obowiązku uzupełnienia wskazanych braków, zaś w dniu 10 czerwca 2022 r. skarżący przedłożyli do akt sprawy kopię aktu notarialnego Rep. A [...], kopię mapy oraz kopię wniosku o stwierdzenie zasiedzenia skierowanego do Sądu Rejonowego w T. z dnia 11 kwietnia 2022 r., jednakże kopie te nie stanowią odpisów, nie są poświadczone za zgodność, ani też nie przesądzają o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...]. Zatem uznać należy, że skarżący mieli świadomość istnienia braków zgłoszenia i nałożonego w związku z tym zobowiązania do ich uzupełnienia. Skarżący nie uzupełnili ww. braków w wyznaczonym przez organ terminie, wobec czego organ I instancji, stosownie do art. 30 ust. 5c, w przypadku ich nieuzupełnienia wniósł sprzeciw w drodze decyzji. Wskazania również wymaga, że skoro w postanowieniu z dnia 16 marca 2022 r. organ zakreślił 60-dniowy termin do uzupełnienia zgłoszenia, a skarżąca w wyniku rozmowy telefonicznej dowiedziała się o wydaniu postanowienia w dniu 28 marca 2022 r., to przyjąć należy, że termin do uzupełnienia braków zgłoszenia upływał z dniem 27 maja 2022 r. Stosownie do art. 30 ust. 5 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw w drodze decyzji w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Uwzględniając treść art. 30 ust. 5c-5d p.b. nie budzi wątpliwości, że w razie zobowiązania do uzupełnienia braków zgłoszenia, ww. termin biegnie na nowo dopiero od dnia, w którym doszło do uzupełnienia zgłoszenia albo od dnia następującego po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/21). Biorąc pod uwagę, że skarżący w niniejszej sprawie nie uzupełnili braków, zaś termin do ich uzupełnienia upłynął z dniem 27 maja 2022 r. to organ I instancji mógł wnieść sprzeciw terminie 21 dni licząc od 28 maja 2022 r., tj. do dnia 17 czerwca 2022 r., co tez uczynił. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi. 11. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs? ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.