II SA/Bd 975/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Kazimierza Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Prezydent Miasta T. decyzją z [...] 2005 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Kazimierza Z. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wybudowaniu domów mieszkalnych i gospodarczych z możliwością prowadzenia działalności usługowo-handlowej na terenie działek nr [...] położonych przy ul. [...] i [...] w T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie swoje oparł o następujące ustalenia i rozważania: Dla terenu objętego wnioskiem brak jest planu miejscowego. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta T.zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] 1986 r., który obejmował teren inwestycji, z dniem [...] 2004 r. stracił ważność. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z dyspozycja art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na zmianie sposobu zagospodarowania nieruchomości, budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ pierwszej instancji wskazał, iż sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Mając na względzie wymogi wskazanego wyżej rozporządzenia organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku dokonanej analizy stwierdzono co następuje: Przedmiotowy teren, zlokalizowany w Dolinie [...] kształtuje się w granicach rzędnych terenu - 36,60 do 37,5 m npm. Obszar chroniony jest przed wysokimi stanami [...] wałem przeciwpowodziowym. Rzędna "wody stuletniej" - 1% wynosi ca 40,00 m npm. Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) teren działek nr [...] położonych przy ul. [...] i [...], jest obszarem potencjalnego zagrożenia powodzią obejmującym tereny narażone na zalanie w przypadku: przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego. Organ pierwszej instancji zaznaczył również, iż znaczna różnica poziomów, bo aż do 3,4 m, pomiędzy poziomem "wody stuletniej" a poziomem przedmiotowego terenu stanowi realne zagrożenie dla projektowanej zabudowy mieszkaniowej z funkcja usługową, w przypadku przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego lub zniszczenia czy uszkodzenia wałów powodziowych. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał również: 1. Dla terenu projektowanej inwestycji brak jest dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] oznaczona na podkładzie jako ul. [...] jest własnością prywatną, zabudowana na odcinku łączącym z ul. [...] - dwoma obiektami o funkcji gospodarczej. 2. w pkt 3 art. 61 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustalono warunek istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, z uwzględnieniem ust. 5, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Ust. 5 ustawy uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. 3. zgodnie z opracowaniami ekofizjograficznymi przedmiotowy teren położony jest na najniższym tarasie doliny [...] i jest terenem o wysokim poziome zalegania wód gruntowych, w części podmokłym przez większość dni w roku, z gruntami o ograniczonej przydatności do zainwestowania. Odwołując się od powyższej decyzji Kazimierz Z. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T., wskazując, iż organ wydający decyzję powołuje się na prawo wodne jako główny powód odmowy wydania decyzji, argumentując iż teren inwestycji znajduje się w obszarze potencjalnego zagrożenia powodziowego w przypadku przelania się wód przez koronę wału, zniszczenia lub uszkodzenia wałów powodziowych. Skarżący zaznaczył również, że dla terenów położonych znacznie bliżej wałów powodziowych, leżących pomiędzy ul. [...] a [...], na północ od kanału biegnącego w stronę M. takich ograniczeń nie ma. Wydawane są pozwolenia na budowę i podziały nieruchomości, mimo iż rzędne terenu leżą poniżej poziomu "wody stuletniej" a stopień zagrożenia powodziowego teoretycznie jest znacznie większy. Skarżący argumentując odwołanie podniósł również, iż w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. tereny te przeznaczone były pod zabudowę z możliwością prowadzenia działalności gospodarczej. Wywodził też, że wobec uznania przez organ ulicy [...] za drogę prywatną, planuje wydzielenie na jego nieruchomości drogi dojazdowej do terenu planowanej inwestycji od ulicy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpatrzeniu odwołania Kazimierza Z., wydało w dniu [...] 2005 r. decyzję, którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że podstawą odmownej decyzji są dwie okoliczności: Po pierwsze planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, co jest okolicznością bezsporną. Po drugie obszar planowanej inwestycji jest zlokalizowany w Dolinie [....] i jest obszarem potencjalnego zagrożenia powodzią. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18.07.2001 r., na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, a w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia obiektów budowlanych. W skardze wniesionej do Sądu, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Skarżący czynił zarzut naruszenia przez organy prawa materialnego, poprzez powołanie wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem przytoczony w zaskarżonej decyzji przepis art. 83 ust. 1 w/w ustawy Prawo wodne, wskazuje jedynie, jakie tereny są uznawane za obszary potencjalnego zagrożenia, nie określając, jakie czynności są na tym terenie zabronione. Skarżący podnosił też, że dopiero art. 83 ust. 2 tej ustawy, określa kto, jakie zakazy i w jakiej formie może dla takiego obszaru wprowadzić; tymczasem nie została przywołana przez organy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, a więc organu kompetentnego do wprowadzenia zakazów. Skarżący powtórzył też podnoszony w odwołaniu zarzut, że planowana inwestycja znajduje się na nieruchomości, która ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], a uznanie przez organy ulicy [...] za drogę prywatną, stanowiło zaskoczenie dla strony, albowiem nastąpiło to w trakcie postępowania, a droga ta stanowi ulicę wykazywaną na mapach i planach miasta. Z uwagi więc na powyższe skarżący jest na etapie planowania wydzielenia działki stanowiącej drogę dojazdową do ul. Nieszawskiej. Strona powtórzyła też zarzut naruszenia przez organy konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, poprzez umożliwianie inwestycji budowlanych na obszarze, który uznano za potencjalnie zagrożony powodzią. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, choć zasadniczo z innych przyczyn niż te które podnosił skarżący. Jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Rozpatrując przedmiotową sprawę należało stwierdzić naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ za podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (nie zaznaczając zresztą, że w wersji na stan prawny z momentu wszczęcia postępowania), który stanowi, że na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, a w szczególności, wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Przepis ten dotyczy więc obszarów "bezpośredniego zagrożenia powodzią". Tymczasem organy obu instancji poczyniły ustalenia, że teren planowanej inwestycji jest obszarem "potencjalnego zagrożenia powodzią", dla których przepisy powołanej ustawy nie wprowadzają zakazu prowadzenia inwestycji budowlanych. Trzeba tu zaznaczyć, że powoływany w skardze przepis art. 83 ust. 2 w/w ustawy nie ma w sprawie zastosowania. Jak wynika bowiem z art. 21 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 15 lipca 2005 r.) - Dz.U.05.130.1087, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc powołany przez organ przepis winien mieć redakcję z dnia wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, tj. z 23.02.2005 r., a więc taką którą przytoczono już wyżej. Ponadto organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, które nakładają na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Oznacza to istnienie obowiązku ustosunkowania się przez organ do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności podnoszonych przez stronę, a tym bardziej do okoliczności stanowiących zarzuty odwołania. Tymczasem organ II instancji nie odniósł się do poczynionych przez skarżącego zarzutów, stwierdzając jedynie, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, co w ocenie organu jest okolicznością bezsporną. Trzeba tu zauważyć, że wbrew stanowisku organu, wskazana okoliczność nie ma charakteru bezspornej. Skarżący podnosił jedynie, że ulica Wiejska, ku jego zaskoczeniu została uznana przez organy za drogę prywatną, czego konsekwencją był fakt, iż skarżący jest dopiero na etapie planowania wydzielenia działki stanowiącej drogę dojazdową do ul. Nieszawskiej. W tych warunkach rzeczą organu było ustosunkowanie się do zagadnienia charakteru wskazanej drogi, w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych, tym bardziej, że drodze tej nadano nazwę, figurującą na mapach jako ulica "Wiejska". Organ nie ustosunkował się w żaden sposób do podnoszonej przez stronę okoliczności, że aktualny brak wyodrębnienia terenu, który stanowić będzie drogę do obszaru planowanej inwestycji, wynika z zaskakującego uznania ulicy [...] za obszar nie będący drogą publiczną, oraz nie ustosunkował się do okoliczności, że inwestycja ta znajduje się na terenie mającym dostęp do ulicy [...], która bezspornie już ma charakter drogi publicznej. Trzeba tu zauważyć, że w świetle art. 2 pkt 14 w/w ustawy "dostęp do drogi publicznej" - oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zagadnienie to jest ponadto istotne dla sprawy z tego względu, że organy rozpatrywały jedynie możliwość położenia przez stronę sieci wodociągowej jedynie od ul. Wiejskiej, co w ich ocenie wykluczałoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem nie nastąpiłoby wtedy spełnienie koniecznego warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 61 ust. 5 w/w ustawy, który stanowi, że uwzględnienie wniosku w zakresie przedmiotowej decyzji jest uzależnione od tego, czy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Organy przyjęły bowiem, że skoro [...] Wodociągi zobowiązały się zaprojektować sieć wodociągową na teren spornej inwestycji, jedynie z terenu należącego do Gminy m. T., to wspomniana ulica, jako teren prywatny nie spełnia wymogu obszaru gminy. Zarzuty więc odwołania co do graniczenia terenu strony z ul. [...], należącą do tejże Gminy, nie zostały również omówione. Organ nie odniósł się też do zarzutu odwołania, że dla terenów położonych znacznie bliżej wałów powodziowych, wydawane są decyzje o pozwoleniu na budowę. Ta okoliczność wiąże się bezpośrednio z zaistniałym w przedmiotowej sprawie niezrozumiałym odstąpieniem przez organy od dokonania analizy charakteru zabudowy działki sąsiedniej. Powołany przez organ I instancji przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, a w tym wymogu by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Trzeba tu też podkreślić, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy; przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tymczasem załączone do akt sprawy mapy nie spełniają warunków powyższego przepisu, przynajmniej w zakresie długości granic obszaru analizowanego, albowiem nie jest spełniony warunek trzykrotnej szerokości frontu działki. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, pkt 1c , art. 152, art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr153,poz.1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.