II SA/Bd 977/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] października 2024 r. nr [...] postępowanie [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2024 r., znak sprawy: [...] postępowanie: [...]. H. S. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko G. J., na okres świadczeniowy od [...] czerwca 2023 r. do [...] maja 2024 r. Do wniosku załączyła postanowienie Sądu Rejonowego we [...] z [...] września 2023 r. sygn. akt III Nsm 812/23, w którym sąd w sprawie o pozbawienie R. J. i K. J. władzy rodzicielskiej nad małoletnią J. J. oraz o pozbawienie R. J. i P. R. władzy rodzicielskiej na małoletnią G. R. - udzielił zabezpieczenia i zmienił postanowienie Sądu Rejonowego we [...] z [...] lipca 2023 r. sygn. III Nsm 873/23 w ten sposób, że zwolnił małoletnie G. R. i G. J. z instytucjonalnej pieczy zastępczej w formie placówki opiekuńczo – wychowawczej i ustalił ich miejsce pobytu w miejscu zamieszkania H. S. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (zwany dalej "ZUS") decyzją z [...] marca 2024 r., znak sprawy [...] postępowanie 443365505 odmówił H. S. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko G. J. wskazując, iż Skarżąca nie należy do osób o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810, zwanej dalej "u.p.p.w.d."). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. W.. Prokurator podniósł, że wprawdzie H. S. nie jest osobą, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., ale na mocy orzeczenia sądu rodzinnego ma obowiązek sprawowania opieki nad małoletnią, która stale u niej przebywa oraz ma obowiązek zarządu jej majątkiem, w tym dbania o zapewnienie przysługujących im świadczeń takich jak świadczenie wychowawcze. Prokurator wskazał, że oprócz postanowienia przedstawionego przez wnioskodawczynię Sąd Rejonowy we [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. sygn. III Nsm 812/23 udzielił zabezpieczenia poprzez powierzenie zarządu majątkiem małoletnich G. J. i G. R. w szczególności w zakresie świadczeń alimentacyjnych, świadczeń z pomocy społecznej tj. świadczenia wychowawczego, zasiłku rodzinnego i innych świadczeń przysługujących małoletnim, kuratorowi H. S.. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (zwany dalej "Prezesem ZUS") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2024 r., znak sprawy [...] postępowanie 443365505 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie jest opiekunem faktycznym dziecka o którym mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., opiekunem prawnym lub osobą u której dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej. Z przedstawionego przez wnioskodawczynię postanowienia Sądu Rejonowego z [...] września 2023 r. wynika, że sąd powierzył wprawdzie wnioskodawczyni pieczę nad dzieckiem, ustanowił kuratorem do zarządzania majątkiem, natomiast nie umieścił dziecka u wnioskodawczyni w pieczy zastępczej. Wnioskodawczyni nie należy zatem do kręgu osób uprawnionych do świadczenia, wymienionych w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. Prezes ZUS wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ wykonawczy, rozpatrujący uprawnienia do świadczenia wychowawczego, zobowiązany jest do ścisłego stosowania przepisów prawa, w tym do posługiwania się wprost definicją poszczególnych pojęć zgodnie z jej brzmieniem, nie jest natomiast uprawniony do posługiwania się wykładnią celowościową, systemową czy prokonstytucyjną. Skargę na decyzję Prezesa ZUS wniósł P. W. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wnioskodawczyni, u której ustalono miejsce pobytu małoletniej G. J. oraz którą ustanowiono kuratorem do zarządu majątkiem małoletniej na mocy postanowienia Sądu Rodzinnego i która zajmuje się wychowaniem i utrzymaniem małoletniej - nie jest osobą uprawnioną do otrzymywania świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniej, a w konsekwencji pozbawienie małoletniej świadczenia wychowawczego na pokrycie wydatków związanych z jej wychowaniem. Prokurator podniósł, że przepisy u.p.p.w.d. w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekuna dziecka, w związku z czym sądy administracyjne wskazały na konieczność uwzględnienia zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1 i art. 20 Konwencji). Prokurator podkreślił, że faktycznie utrzymaniem i wychowaniem małoletniej zajmuje się H. S.. To ona sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem. Odmowa wypłaty świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniej godzi w konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 32 i 2 Konstytucji RP a także w zasadę ochrony i opieki nad rodziną odzwierciedloną w art. 18 i 71 ustawy zasadniczej. Zdaniem Prokuratora H. S. – osobie odpowiedzialnej za utrzymanie dziecka, której Sąd powierzyła pieczę nad dzieckiem i rozwojem małoletniej, przysługuje prawo skutecznego domagania się od Państwa pomocy w sprawowaniu opieki, w tym również pomocy materialnej. Prokurator podniósł, że przy stosowaniu art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. należy przyznać pierwszeństwo wykładni systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej, a nie literalnej. Dokonana przez organ wykładnia językowa ww. przepisu jest niewystarczająca, gdyż nie uwzględnia zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP. Prokurator podkreślił, że podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w sprawach II SA/Bd 746/23 i II SA/Bd 745/23. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Bezspornym w sprawie jest, że wnioskodawczyni sprawuje bieżącą pieczę nad małoletnią, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego we [...] z [...] lipca 2023 r. sygn. III Nsm 873/23 ustalającego miejsce pobytu małoletniej w miejscu zamieszkania H. S. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej nad małoletnią. Nie jest też sporne, że wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia wychowawczego, o ile jedynie w sposób literalny odczytuje się normy zapisane w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w skrócie "u.p.p.w.d.") Słuszne jest jednakże stanowisko skarżącego Prokuratora, że przy wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci konieczne jest uwzględnienie zasad konstytucyjnych jak też Konwencji o Ochronie Praw Dziecka. Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje: 1. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3. opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4. dyrektorowi domu pomocy społecznej. Podkreślić należy, że jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które sprawują opiekę nad dzieckiem. Zasadne jest także wskazanie, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze nie uwzględnił osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Przepis art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. zawiera legalną definicję opiekuna faktycznego, zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka - oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Ustawa w sposób jasny ograniczyła więc krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Mimo zatem, iż celem świadczenia wychowawczego wskazanym w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych - możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie pozbawieni zostali opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to w takim przypadku jaki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego, a miejscem zamieszkania dziecka jest wspólne zamieszkanie z opiekunem, który również ponosi faktyczne koszty utrzymania małoletniego. W tej sytuacji Sąd uznaje za zasadne stanowisko (prezentowane m.in. w wyrokach WSA w Łodzi z 16 października 2018 r. sygn. II SA/Łd 533/18 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r. sygn. i OSK 203/19, jak też w szeregu wyroków tutejszego Sądu np. z 28 czerwca 2022 r. sygn.. II SA/Bd 133/22 oraz wskazane przez Prokuratora wyroki z 17 października 2023 r. sygn. II SA/Bd 746/23 i II SA/Bd 745/23), że przepisy u.p.p.w.d. w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane. W tej sytuacji, mając na względzie ochronę interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej, jako najwyższe prawo w strukturze źródeł prawa, należy stosować bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (na co wskazuje jej art. 8), także w sferze praw i wolności jednostki (prof. Janusz Trzciński, "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, wykład"). W art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zapisano, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Wiesław Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526). Uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi bowiem część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 20 Konwencji dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Rozważając zakres tego prawa należy mieć na względzie, że stosownie do art. 3 ust. 1 Konwencji we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą (art. 20 ust. 2 i 3 Konwencji). Jak wyżej wskazano, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego we [...] małoletnia została umieszczeni pod bieżącą pieczą wnioskodawczyni. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczenia wychowawczego w czasie sprawowania tej pieczy stanowi istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnione należy uznać ograniczenie ustawowe w dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania, czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego także przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. W związku z powyższym Sąd uznał, że pozbawienie przez organ małoletniej pozostającej pod faktyczną pieczą wnioskodawczyni dostępności do świadczenia wychowawczego i tym samym odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, a tym samym stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów u.p.p.w.d., które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy taką wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d., której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego stosując oceny prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.