II SA/Bd 978/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz(spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata M. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...], działający z upoważnienia Prezydenta G. Kierownik Działu Świadczeń Pomocy Społecznej MOPR w G., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2013 r. A. Ż., przyznał zasiłek celowy w łącznej wysokości [...] zł z przeznaczeniem na: zakup żywności - [...] zł, zakup środków czystości - [...] zł, energię elektryczną - [...] zł, dopłatę do czynszu - [...] zł. Jednocześnie odmówiono przyznania zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczenie na energię elektryczną i zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dopłatę do czynszu. Decyzja została wydana na podstawie art. 106 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdził, że A. Ż. spełnia kryteria zawarte w art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku stanowił dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Zasiłek celowy przyznano z uwagi na trudną sytuację życiową, zdrowotną i materialną wnioskodawcy stosownie do prośby zawartej we wniosku z dnia [...] maja 2013 r. oraz w stosunku do potrzeb i oczekiwań zgłoszonych podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego. Jednocześnie przy podejmowaniu decyzji uwzględniono, że środki finansowe będące w posiadaniu organu są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób ubiegających się o nią. Organ podał, że możliwości finansowe ośrodka wynikają z przyznanych środków na pomoc w formie zasiłków celowych oraz zaangażowania środków własnych jako udział gminy w realizacji zasiłków okresowych, które wynoszą na 2013 r. [...] zł. Natomiast niedobory środków z dotacji od Wojewody na zasiłki okresowe (uaktualnione potrzeby w skali roku ok. [...] zł, a aktualny plan budżetowy na 2013 r. w wysokości [...] zł) zmuszają do zaangażowania środków własnych gminy na zasiłki celowe w większym rozmiarze, co powoduje brak możliwości zabezpieczenia potrzeb dla wszystkich uprawnionych osób. Wskazano również, że ośrodek w 2012 r. objął, w ramach zadań własnych gminy, różnymi formami pomocy celowej ponad [...] rodzin narastająco w skali roku. Biorąc pod uwagę aktualną ilość rodzin korzystających z pomocy, znaczna, ilość zgłaszanych potrzeb oraz niedobory środków z dotacji od Wojewody, ośrodek ma możliwość jedynie dofinansowania najpilniejszych potrzeb bytowych a nie ich całkowitego zaspokajania. Zaznaczono również, że stronie udzielono wsparcia odrębną decyzją w zakresie dożywiania w postaci świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych. Odwołanie od decyzji organu I instancji, w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., wniósł A. Ż. podnosząc, że nie zgadza się z wysokością przyznanej pomocy. W kolejnym piśmie, stanowiącym uzupełnienie odwołania, również zarzucił że kwota przyznanego zasiłku jest niewystarczająca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym do zasiłku celowego, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 (m.in. sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii) lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż A. Ż. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jego dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy stwierdzono, że strona spełnia określone w ustawie o pomocy społecznej kryteria uprawniające do świadczeń pomocy społecznej, w tym do pomocy w formie zasiłku celowego, który w myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ podkreślił, że wydając decyzję na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w sprawie zasiłku celowego, orzeka w ramach tzw. uznania administracyjnego. Podkreślił, że uznanie administracyjne z art. 39 ustawy o pomocy społecznej obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość rodzin i osób samotnie gospodarujących ubiegających się o pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają zostać przeznaczone. Oznacza to, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych przez osobę ubiegającą się o świadczenie w formie zasiłku celowego, nie stwarza obowiązku dla organu przyznania świadczenia, a także nie obliguje organu do przyznania, zasiłku w wysokości odpowiadającej oczekiwaniom osoby ubiegającej się o pomoc, nawet w sytuacji, gdy zgłaszane potrzeby odpowiadają celom pomocy społecznej, a strona nie ma możliwości zaspokojenia ich z własnych środków. Organ podał, że stosownie do art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z uwagi na stwierdzenie przez organ, że zgłoszone przez stronę potrzeby mieszczą się w celach pomocy społecznej i przyznanie świadczenia pieniężnego na zgłoszony wniosek jest uzasadnione, organ I instancji przyznał pomoc w formie zasiłku celowego, wysokość pomocy uzależniając od środków finansowych, jakimi dysponuje i odmówił przyznania zasiłku na energię elektryczną i dopłatę do czynszu w wysokości żądanej przez stronę. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił ustalone w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy determinujące rozmiar przyznanego świadczenia, a przyznając zasiłek wypełnił cel pomocy społecznej, jakim jest m.in. wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów ustawy o pomocy społecznej. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu II instancji, A. Ż. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że jest ono niezgodne z Konstytucją RP i narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Podkreślił, że żyje w ubóstwie i nie wystarcza mu pieniędzy na zaspokojenie podstawowych potrzeb, a urzędy bezpodstawnie odmawiają mu przyznania niezbędnych środków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ogólne zasady pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku skarżącego i według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy wynosiło 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W kontrolowanym postępowaniu okolicznością bezsporną było, że ze względu na dochody uzyskiwane przez skarżącego ([...] zł w postaci dodatku mieszkaniowego) oraz występujący problem bezrobocia, zostały spełnione ustawowe przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Do takiego wniosku doszły organy pomocy społecznej obu instancji, zaś w ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów w tym zakresie były prawidłowe. Natomiast z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca nie określił wysokości, w jakiej ma być przyznawany zasiłek celowy, pozostawiając tą kwestię do uznania organów pomocy społecznej. Zatem w przypadku określenia wysokości przyznawanego zasiłku celowego mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Wyjaśnić trzeba, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z 22 lutego 2011 r. sygn. akt l OSK 1950/10). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego, tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa procesowego lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 NSA stwierdził, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 NSA orzekł, że "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc powyższe rozważania do kwestii wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego, Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącego organy uwzględniły osiągany przez skarżącego dochód i występujący problem bezrobocia. Organy wzięły pod uwagę te okoliczności, a następnie uwzględniły też posiadane możliwości finansowe oraz wskazały na to, że zobowiązane są do udzielania wsparcia większej ilości beneficjentów i dlatego wsparcie udzielane poszczególnym osobom nie zawsze będzie odpowiadało oczekiwaniom wnioskodawców. Jako bowiem orzekł NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt l OSK 562/11 "Decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej". W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu, gdyż kwota w łącznej wysokości [...] zł przyznana skarżącemu na zakup żywności, zakup środków czystości, na energię elektryczną i dopłatę do czynszu stanowiła rzeczywiste wsparcie skarżącego w trudnej sytuacji. Organy pomocy społecznej prawidłowo uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, otrzymywanych przez niego innych świadczeń z pomocy społecznej m.in. świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych w wysokości [...] zł oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Organy przedstawiły motywy, którymi kierowały się, przyznając A. Ż. zasiłek celowy w wysokości [...] zł i jednocześnie odmawiając przyznania zasiłku celowego na energię elektryczną i dopłatę do czynszu. Ponownie zaznaczyć trzeba, że osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego nie może domagać się zrealizowania w całości swojego wniosku. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym postępowaniu, przy ustalaniu wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku organy pomocy społecznej uwzględniły wszystkie istotne okoliczności, a przyznana kwota umożliwiała zakup żywności, środków czystości, zapłatę za energię elektryczną i czynsz. Sąd uznał, że organy pomocy społecznej działając w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów odwołania i zasadnie przyjął, iż zachodziły podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu l instancji. Nie został zatem naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II sentencji wskazać trzeba, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188 ze zm.), koszty nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu, ponosi Skarb Państwa. W niniejszej sprawie koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części, a pełnomocnik złożył stosowny wniosek. Udzielona pomoc prawna polegała na występowaniu przed sądem pierwszej instancji, za co przysługują koszty w wysokości [...] zł - stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Przyznane koszty adwokackie należy na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia powiększyć o kwotę podatku od towarów i usług. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. i art. 250 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.