II SA/Bd 978/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] w B. z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...].04.2023 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49e pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz.U. z 2022 roku, poz. 2000), nakazał Ł. M. rozbiórkę rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę parkingu ze stanowiskami postojowymi dla samochodów osobowych, położonego na terenie działki nr ewid.[...] w obr. 108 przy R. R. w B., w części obejmującej obszar działki nr [...] w obr. 108 pomiędzy ul. [...] (dz. nr ewid.[...] obr. 108), a ul. [...] (dz. nr ewid.[...] obr. 108) w B. o szerokości 10 m, który przylega bezpośrednio do działki nr ewid.[...] w obr. 108, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Uzasadniając powyższą decyzję orzekający organ I instancji podniósł, iż w dniu [...].08.2021 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo Prezydenta M. B. w sprawie sprawdzenia legalności parkingu usytuowanego na terenie działki nr ewid.[...] w obrębie 108 przy R. R. w B.. Z treści pisma wynikało, że liczba miejsc parkingowych przekracza 10 i tego rodzaju inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu kontroli tj. [...].10.2021 r., w obecności [...] N. - dzierżawcy terenu działki nr ewid.[...] ustalono, iż na działce nr ewid.[...] w obrębie 108 przy R. R. w B. jest usytuowany parking dla samochodów osobowych (27 miejsc postojowych). Nawierzchnia parkingu asfaltowa z wyznaczonymi miejscami postojowymi (malowane pasy). Parking oznaczony znakami poziomymi, pionowymi, z zamontowanym regulaminem parkingu i parkomatem. Całość terenu parkingu wygrodzona słupkami o wys. ca 1,0 m. Inwestor - A. N. prowadzącą działalność gospodarczą pn. [...] A. N. z siedzibą w B. nie posiada żadnych dokumentów z Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu M. B. udzielających pozwolenia na budowę parkingu, nie posiada też zgłoszenia. Ustalono, że w rejestrach Urzędu M. prowadzonych od 1994 r. brak jest zapisów dotyczących wydania pozwolenia lub przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych obejmujących budowę parkingu zlokalizowanego przy R. R. w B. na dz. nr ewid.[...] w obrębie 108 w B.. Jednocześnie poinformowano, że w dniu [...].01.2001 roku Prezydent M. B. wydał decyzję nr [...], [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dozorowanego na części działek nr [...] obr. 108 przy R. R. w B. z okresem ważności decyzji do dnia [...].12.2001 r. oraz, że w dniu [...].01.2001 roku Prezydent M. B. wydał decyzję nr [...], [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu całodobowego z portiernią na części działek nr [...] obr. 108 przy R. R. w B. z okresem ważności decyzji do dnia [...].12.2001 r. P. z dnia [...].01.2022 roku, [...] Wydział Mienia i Geodezji Urzędu M. B. poinformował, że przedmiotowa nieruchomość została sprzedana na rzecz M. S. M. w dniu [...].08.2002 roku (akt notarialny Rep. A. 9391/2002) przez M. B. - na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu M. B. z dnia [...] lipca 2002 roku i uchwały Nr [...] Rady M. B. z dnia [...] lipca 2000 roku w sprawie sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność M. B.. Przedmiotem zapisu w akcie notarialnym znak jw. jest nieruchomość gruntowa. Ww. działka w chwili jej sprzedaży objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego M. B., gdzie znajdowała się w granicach terenu przeznaczonego pod usługi o znaczeniu ogólnomiejskim (usługi z zakresu administracji i finansów itp.). Umowa sprzedaży zawierała m.in. zapis, że miejsca parkingowe niezbędne dla użytkowników dz. nr [...] dostępne są na parkingu ogólnodostępnym, tj. na dz. nr 229 oraz że sposobu użytkowania parkingu inny niż ogólnodostępny określony może być odrębną umową, po podjęciu stosownej uchwały Rady M. B.. Ww. działka objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Stare M." zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady M. B. z dnia 25.01 2012 roku (opublikowana w Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. poz. 441 z dnia [...] marca 2012 roku). Zgodnie z ww. planem miejscowym działka nr [...] znajduje się w granicach terenu 40U - zabudowy usługowej w tym m.in hotel, bank, biurowiec. Do czasu realizacji nowej zabudowy dopuszcza się utrzymanie zagospodarowania przedmiotowej działki na potrzeby funkcjonowania ogólnodostępnego parkingu samochodowego powierzchniowego wraz z drogą dojazdową, możliwością ich remontowania i przebudowy. Z uzyskanych wyjaśnień Ł. M. w piśmie z dnia [...].02.2022 r. wynika, że właściciel działki nie dysponuje dokumentem uprawniającym go do realizacji parkingu. Właściciel działki zawarł w dniu [...].07.2019 r. umowę dzierżawy działki nr [...] z [...] N., jednak osobiście nie występował do Urzędu M. B. z wnioskiem o udzielenie zgody na utworzenie parkingu. Wszelkie kwestie związane z zagospodarowaniem działki, w tym dopełnienie wszelkich formalności spoczywały na dzierżawcy. Dzierżawca dysponuje gruntem w oparciu o postanowienia umowy dzierżawy nieruchomości i prowadzi na tej działce działalność gospodarczą. Działalność ta zgodnie z warunkami umowy powinna być prowadzona w zgodnie z przeznaczeniem i obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto wskazał, że nabył od Gminy B. nieruchomość niezabudowaną, oznaczona jako działka nr [...]. Z treści § 1 aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...].08.2002 r. (umowa sprzedaży przedmiotowej działki) wynika, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach terenu przeznaczonego pod usługi o znaczeniu ogólnomiejskim. Z otrzymanych przez organ I instancji w dniu [...].08.2022 roku z Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w B. dokumentów wynika, że na terenie działek nr [...] i częściowo na terenie działki nr [...], w latach 1978 do 2013 był parking o nawierzchni asfaltowej, ograniczony z dwóch stron chodnikiem betonowym (od strony rzeki Brda oraz ul. [...]) - identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...]. Przez pozostałą część działki nr [...] (mniej więcej w jej połowie) został poprowadzony chodnik betonowy równolegle do Spichrzy oraz przylegający do nich trawnik. Również zdjęcie z prasy lokalnej z 2008 r. potwierdza stan wymieniony jw. Ponadto stan ten można zauważyć na wykonanych zdjęciach lotniczych z tego okresu, otrzymanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Wykonanie (montaż) słupków, które miało miejsce przed majem 2013 r. (widoczne na zdjęciu Google z maja 2013 r.) spowodowało fizyczne rozgraniczenie prywatnego parkingu mieszczącego się na działce nr [...] od parkingu miejskiego (usytuowanego na działkach nr [...] i 230). Ze zdjęcia lotniczego z 2016 r. oraz ze zdjęcia z 2017 r. (Google) wynika, że zaszły zmiany w organizacji na R. R. i nastąpiła rozbudowa parkingu na działce nr [...] (wydzielony teren działki nr [...]) ze słupkami z łańcuchem, wysypany tłuczeń oraz samochody parkujące bezpośrednio przy Spichrzach. Z dokonanej analizy i pomiarów na dostarczonych kopiach map geodezyjnych wynika, że rozbudowa parkingu w kierunku Spichrzy objęła obszar około 10 metrów na szerokości całej działki pomiędzy ul. [...], a Spichlerną. Wysypanie tłucznia na części działki nr [...] m.in. w miejscu trawnika można przyjąć za wykonanie robót budowlanych dla potrzeb miejsc parkingowych, który de facto został rozbudowany w okresie 2016 - 2017 r. Mimo iż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagało uzyskania pozwolenia, ani zgłoszenia, to zdaniem organu I instancji przyjąć należy, iż w przedmiotowej sprawie utwardzenie to miało na celu stworzenie nowych miejsc postojowych, co spowodowało rozbudowę parkingu zwiększając jego powierzchnię zabudowy. Organ I instancji wskazał, że ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierała odpowiednika art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku, stąd obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych, wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed [...] stycznia 1995 roku. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed [...] stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi posiadać decyzji o pozwoleniu na budowę - co nie oznacza, iż stanowi to samowolę budowlaną. Domniemywać należy, że parking usytuowany na działkach gminnych 224, 228, 229 i 230 (działka nr [...] do 2002 r. - działka Gminna) jest obiektem wybudowanym legalnie, natomiast powyższy stan nie dotyczy rozbudowy parkingu na działce nr [...], gdyż nastąpiła ona za rządów nowego Prawa budowlanego w okresie 2016 - 2017 r. Z dokumentów zebranych w powyższej sprawie wynika, że w 2019 r. teren działki nr [...] otrzymał nową nawierzchnię asfaltową - dokonano naprawy, wypełnień dziur, nierówności i poziomu studzienki. Dokonano oznaczenia poziomego miejsc postojowych, zamontowano parkometr i oznaczenie pionowe parkingu (oświadczenie A. N. - dzierżawcy terenu). Fakt ten potwierdzają zdjęcia lotnicze z 2019 i 2020 roku. Postanowieniem z dnia [...].09.2022 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. wstrzymał Ł. M., właścicielowi działki nr ewid.[...] obr. 108 przy R. R. w B. zrealizowaną budowę polegającą na rozbudowie istniejącego parkingu dla samochodów osobowych na terenie działek nr [...] i 230 przy R. R. w B. o stanowiska postojowe na działce nr ewid.[...] w obrębie 108. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].10.2022 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Na ww. postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia [...] marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 19/23 oddalił skargę. W postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...].09.2022 r., [...] RS pouczono właściciela nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...].09.2023 r., [...] stało się ostateczne z dniem [...].10.2022 r. tj. z chwilą utrzymania w mocy tegoż rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].10.2022 r., [...]. Do dnia [...].11.2022 r. nie został złożony wniosek o legalizację przedmiotowego parkingu. W odwołaniu od powyższej decyzji Ł. M. wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie, 1. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez brak oznaczenia w preambule decyzji adresata zaskarżonej decyzji, 2. art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. wskutek nie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych na okoliczność na jakiej podstawie organ nakazał rozbiórkę rozbudowanego parkingu ze stanowiskami postojowymi w pasie o szerokości 10 m, który przylega bezpośrednio do działki nr [...], skoro szerokość ta w żaden procesowy sposób nie została w ogóle ustalona, a ponadto wadliwą ocenę prawną zgromadzonego materiału dowodowego sprowadzającą się do istotnej sprzeczności ustaleń faktycznych ponieważ organ na str. 5 uzasadnienia przyjmuje, że wysypanie tłocznia na części działki nr [...] w miejscu trawnika należy przyjąć za wykonanie robót budowlanych, a następnie na str. 7 prace traktuje jak obiekt budowlany i budowę obiektu budowlanego, 3. art. 7 i 8 k.p.a. wskutek nie podjęcia przez organ I instancji żadnych działań z urzędu w celu ustalenia jaka ilość miejsc postojowych znajduje się w części utwardzonej, co ma istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie prawa materialnego - rażące naruszenie poniżej wymienionych przepisów ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo Budowalne (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.): 1. art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez jego wadliwą wykładnię, a w konsekwencji nie zastosowanie w niniejszej sprawie bowiem w świetle tego przepisu, nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie, ten sam przepis ma zastosowanie do rozbudowy istniejącego legalnie parkingu, 2. art. 3 pkt 1 i 6 ustawy określającej definicje terminów zawartych w ustawie, poprzez całkowicie wadliwe ustalenie, że wykonane utwardzenie terenu poprzez wysypanie tłocznia na części działki nr [...] jest obiektem budowlanym, a czynności polegające na utwardzeniu są budową obiektu budowlanego, 3. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wadliwe zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na to, że utwardzenie terenu, które jest przedmiotem niniejszej sprawy, nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, ponieważ nie jest to obiekt budowlany, a ten przepis nakazujący rozbiórkę - nie ma zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, 4. art. 49 e pkt 1 ustawy poprzez wadliwe zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ utwardzenie terenu na działce budowlanej nie jest uznawane przez ustawę za obiekt budowlany i w związku z tym nie ma możliwości pobrania opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].06.2023 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że parking na działce nr [...] przy ul. [...] w B. na przestrzeni ostatnich 20-30 lat zmieniał swoją formę oraz charakter - najpierw był to parking miejski (położony na działkach nr [...]), a obecnie jest częściowo prywatnym parkingiem (działka nr [...]). Z zebranego w toku niniejszej sprawy materiału dowodowego wynika, że przestrzeń parkingowa na działce nr [...] w latach 2013-2018 uległa powiększeniu (rozbudowie). Powyższe potwierdzają m.in. zdjęcia lotnicze przekazane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w W. (wykonane w dniach: [...].04.2013 r., [...].04.2016 r., [...].04.2018 r.). Na zdjęciu z 2013 r. widać, że pomiędzy przedmiotowym parkingiem oraz sąsiadującym z nim budynkiem zabytkowego spichrza znajdował się chodnik oraz fragment niezabudowanej części działki nr [...] (na której wcześniej był trawnik). Zaś na zdjęciach z 2016 r. i 2018 r. widać zmianę zagospodarowania terenu działki nr [...], w tym powstanie nowej powierzchni parkingowej bezpośrednio przy budynku spichrza (gdzie wcześniej był chodnik oraz trawnik). Powyższe znajduje również potwierdzenie w dostępnych powszechnie w internecie zdjęciach (np. ze street view). Na zdjęciach z maja 2013 r. oraz z lipca 2014 r. widać chodnik oraz fragment niezabudowanego terenu, oddzielający przedmiotowy parking od sąsiadującego z nim budynku spichrza, podczas gdy na zdjęciu z września 2017 r. brak jest ww. chodnika i istniejącego wcześniej niezabudowanego fragmentu działki. Ponadto wskazano, że w rejestrach prowadzonych od 1994 r. przez Wydział Administracji Budowlanej UM B., nie odnotowano żadnego zapisu dotyczącego wydania pozwolenia lub przyjęcia zgłoszenia na roboty budowlane obejmujące budowę parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] przy R. R. w B.. Sam parking (pomimo nieodnalezienia pozwolenia na budowę) został uznany za legalny, bowiem jego budowa została zakończona przed [...].01.1995 r., kiedy nie było obowiązku przechowywania dokumentacji obiektów budowlanych przez cały okres ich istnienia. Natomiast sporna rozbudowa powstała znacznie później (w latach 2013-2018), dlatego też na jej wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W związku z powyższym, budowa miejsc postojowych bezpośrednio przy budynku spichrza stanowi samowolną rozbudowę istniejącego wcześniej na działce nr [...] parkingu, bowiem na skutek budowy rzeczonych miejsc postojowych doszło do zmiany powierzchni parkingu. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy - Prawo budowlane dają możliwość legalizacji samowoli budowlanych, jednakże inwestor musi wystąpić z wnioskiem o jej legalizację oraz wykazać, że spełnia ona określone wymagania. Legalizacja samowoli budowlanych wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość i sposób obliczania określają szczegółowo przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia, o czym stanowi art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ww. ustawy, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy, o czym stanowi art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wstrzymanie robót budowlanych oznacza zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 49e ustawy - Prawo budowlane. Natomiast zgodnie z art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Przy czym zauważyć należy, że zgodnie z art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie O wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. W przypadku złożenia ww. wniosku, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, którym nakłada obowiązek przedłożenia w terminie nie krótszym niż 60 dni, dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w art. 48b ust. 2 lub ust. 3 Prawa budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej wiąże się również z obowiązkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej, której wysokość i sposób obliczenia określa art. 49d Prawa budowlanego. Dopiero po spełnieniu ww. warunków organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o czym stanowi art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego. W przypadku braku wniesienia rzeczonego wniosku lub niespełnienia ww. warunków organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z art. 49e Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe przepisy na grunt badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że po wstrzymaniu przedmiotowej rozbudowy przez PINB dla M. B., postanowieniem z dnia [...].09.2022 r., utrzymanym następnie w mocy przez organ II instancji (postanowienie K-P WINB z dnia [...].10.2022 r.) Ł. M. (właściciel działki nr [...] obr. 108) nie skorzystał z przysługującego mu prawa legalizacji ujawnionej samowoli budowlanej (nie złożył w określonym terminie wymaganego wniosku o jej legalizację). Termin do złożenia rzeczonego wniosku legalizacyjnego dla rozbudowy parkingu przy ul. [...] w B. upłynął z dniem [...].11.2022 r., tj. po 30 dniach od dnia wydania ostatecznego postanowienia przez organ II instancji (co nastąpiło w dniu [...].10.2022 r.). Zdaniem organu odwoławczego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można spotkać odmienne zdania, co do początku biegu ww. terminu, liczonego od dnia wydania postanowienia organu II instancji (np. wyrok z dnia 23.08.2022 r., sygn. akt II SA/Bk 379/22) lub liczonego od dnia doręczenia postanowienia organu II instancji (np. wyrok z dnia 26.10.2022 r., sygn. akt II SA/Rz 546/22). Powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy, pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, ponieważ inwestor nie złożył wniosku o legalizację w żadnym z ww. terminów. W związku z powyższym, zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ I instancji zobligowany był wydać decyzję nakazującą Ł. M. rozbiórkę ujawnionej samowoli budowlanej - rozbudowy parkingu na działce nr [...] przy ul. [...] w B., co PINB uczynił zaskarżoną decyzją z dnia [...].04.2023 r., znak: [...]. Zgodnie bowiem z obowiązującymi obecnie przepisami (art. 48a ust. 1 Pb) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, ma możliwość legalizacji samowoli budowlanej, przy czym zauważyć należy, że jest to prawo, a nie obowiązek. Tym samym, również Pan Ł. M., właściciel działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowa rozbudowa parkingu, nie miał obowiązku (a jedynie możliwość) złożenia wniosku legalizacyjnego dla rzeczonej rozbudowy. Brak złożenia takiego wniosku każdorazowo wiąże się z obligatoryjnym wydaniem nakazu rozbiórki ujawnionej samowoli budowlanej, co również ma miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 107 § 1 pkt 3, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a.), a także naruszenia prawa materialnego (art. 29 ust. 2 pkt 7, art. 3 pkt 1 i 6, art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego), organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym, gdyż zaskarżona decyzja w sposób jednoznaczny (wskazany w jej sentencji) została skierowana do Ł. M. - właściciela działki nr [...], na której wykonana została przedmiotowa rozbudowa parkingu. Również zakres nakazanej rozbiórki (wskazany w sentencji decyzji oraz na jej załącznikach nr [...]) nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Z analizy porównawczej zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dostępnych powszechnie w internecie archiwalnych zdjęć lotniczych terenu działki nr [...] przy ul. [...] w B. (dostępnych na stronie internetowej [...]) dokonanej przez K-P WINB wynika, że ujawniona rozbudowa parkingu miała miejsce na szerokości ok. 10 m, na terenie działki nr [...], od strony działki nr [...], tj. w takim zakresie, jak organ I instancji nakazał rozbiórkę. Wydruki ww. archiwalnych zdjęć lotniczych z 02.2005 r., 05.2013 r., 07.2013 r., 05.2018 r. oraz 07.2022 r. K-P WINB włączył do akt niniejszego postępowania odwoławczego. Ponadto wyjaśniono, że podstawowym kryterium kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, albo wybudowanego obiektu budowlanego, jest jego przeznaczenie, czyli funkcja jaką ma pełnić. W związku z powyższym, w sytuacji, gdy utwardzenie terenu na tej samej działce i w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego wcześniej parkingu, wykonane zostało z przeznaczeniem na stanowiska postojowe dla umożliwienia parkowania na nim pojazdów, to powyższe uznaje się za rozbudowę parkingu, w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu, Ł. M. zarzucił wydanej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 a k.p.a. poprzez naruszenie generalnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, . art. 7 i 77 k.p.a. poprzez poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na przyjęciu, że organ I instancji przeprowadził prawidłową analizę okoliczności dotyczących wydania zaskarżonej decyzji, a także, że przedmiotowa decyzja została wydana zasadnie, pomimo, że organ II instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska nie odniósł się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu, . art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, . art. 77 par 1 i 4 k.p.a. wskutek błędnej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że utwardzenie terenu na działce stanowi rozbudowę parkingu, Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego wskutek wadliwej wykładni i nieprawidłowego zastosowania przepisów ustawy - Prawo budowalne: . art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie albowiem w świetle ww. przepisu nie wymaga pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie, ten sam przepis ma zastosowanie do rozbudowy istniejącego legalnie parkingu. W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy wskazuje, że rozbudowa parkingu dotyczyła mniejszej ilości miejsc parkingowych niż 10, . art. 3 pkt 1 i 6 ustawy, które zawierają definicje terminów zawartych w ustawie. Organ II instancji, wbrew ustawowemu brzmieniu tych przepisów zaaprobował wadliwe ustalenia organu I instancji, że wykonane utwardzenie terenu poprzez wysypanie tłocznia na części działki nr [...] jest obiektem budowlanym, a czynności polegające na utwardzeniu są budową obiektu budowlanego, . art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez wadliwe zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że utwardzenie terenu, które jest przedmiotem niniejszej sprawy nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia ponieważ nie jest to obiekt budowlany i przepis nakazujący rozbiórkę nie ma zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także zaprezentowanie całkowicie bezzasadnego stanowiska, że podstawowym kryterium kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jest ich przeznaczenie, czyli funkcja jaką ma pełnić, . art. 49e pkt 1 ustawy poprzez wadliwe zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ utwardzenie terenu na działce budowlanej nie jest uznawane przez ustawę za obiekt budowlany i w związku z tym, nie ma możliwości pobrania opłaty legalizacyjnej. Zdaniem skarżącego, z ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że przedmiotowy parking, którego dotyczy postępowanie, znajdujący się na działce nr [...] jest obiektem wybudowanym legalnie. Skarżący wskazał, że w dniu [...].01.2001 r. Prezydent M. B. wydał decyzję nr [...] r., [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu całodobowego z portiernią na części działek nr [...] obr. 108 przy R. R. w B.. Działka nr [...] została w 2002 r. sprzedana na rzecz skarżącego i w chwili sprzedaży objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego M. B. i znajdowała się ona w granicach terenu przeznaczonego pod usługi o znaczeniu ogólnomiejskim. Przedmiotowa działka objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Stare M." zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...].01.2012 r., zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się w granicach terenu 40U - zabudowy usługowej w tym hotele, bank, biurowiec. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, do czasu realizacji nowej zabudowy, dopuszcza się utrzymanie zagospodarowania działki na potrzeby funkcjonowania ogólnodostępnego parkingu samochodowego wraz z drogą dojazdową, możliwością ich remontowania i przebudowy. Wobec powyższego bezspornego stanu faktycznego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była wyłącznie kwestia utwardzenia części działki nr [...] poprzez wysypanie tłucznia w miejscu trawnika. Ten fakt wynika ze stanu faktycznego sprawy, który został ustalony w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Skarżący zwrócił uwagę, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ani organ I instancji, ani też organ II instancji w żaden procesowy sposób nie ustalił, jaką powierzchnię objęło przedmiotowe utwardzenie działki i w sposób zupełnie dowolny, nie poparty żadnymi dowodami przyjął, że to utwardzenie objęło obszar ok. 10 m na szerokości całej działki pomiędzy ul. [...], a ul. [...]. Dowodem w sprawie na okoliczność powierzchni utwardzonej działki nie mogą być zdjęcia lotnicze działki nr [...], ponieważ na tych zdjęciach w żaden sposób nie została określona część powierzchni działki, która została utwardzona. Powyższy fakt organ administracyjny powinien ustalić na podstawie przeprowadzenia dowodu z oględzin spornego terenu połączonego z pomiarem newralgicznej części działki. Taki dowód powinien zostać przeprowadzony z udziałem stron, aby miał walor dowodowy. Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w sposób jednoznaczny i stanowczy przyjęto, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia, ani też zgłoszenia. Pomimo tego w przedmiotowej sprawie w sposób niczym nie uzasadniony przyjęto, że utwardzenie miało na celu stworzenie nowych miejsc postojowych, dlatego też zdaniem organu administracyjnego czynności te spowodowały rozbudowę parkingu, zwiększając jego powierzchnię. W konsekwencji organy administracji przyjęły, że wysypanie tłucznia na części działki [...] w miejscu trawnika, stanowi wykonanie robót budowlanych dla potrzeb miejsc parkingowych. Organ II instancji w sposób zupełnie dowolny i nieuzasadniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że "kryterium kwalifikacji wykonanych robót budowalnych albo wybudowanego obiektu budowalnego jest jego przeznaczenie, czyli funkcja jaką ma pełnić". Skutkiem przyjęcia tego wadliwego poglądu polegające na ustaleniu, że utwardzenie terenu na tej samej działce i w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego wcześniej parkingu, wykonane zostało z przeznaczeniem na stanowiska postojowe dla umożliwienia parkowania na nim pojazdów, organ II instancji przyjął, że wówczas uznaje się takie prace budowlane za rozbudowę parkingu, w myśl art. 3 pkt 6 prawa budowalnego, lecz skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem organu administracyjnego. Niezależnie od powyżej przedstawionych argumentów, skarżący podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, nie wymaga pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 miejsc włącznie. Przepis ten ma zastosowanie także do rozbudowy parkingu. Skarżący podkreśla, że na utwardzonym terenie nie ma 10 miejsc postojowych. Wobec powyższego, nie powstał obowiązek uzyskania ani pozwolenia na rozbudowę, ani też zgłoszenia Ponadto, w ocenie skarżącego, organy dokonały ustaleń, które są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony przyjmuje się, że wysypanie tłoczenia należy uznać, za wykonanie robót budowlanych, a następnie traktuje się te roboty jako obiekt budowalnych, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane dotyczące definicji budowy i obiektu budowalnego. Takie stanowisko wprost narusza zasady logicznego rozumowania, a przede wszystkim obowiązujące przepisy prawa. W wyniku tego wadliwego ustalenia i zastosowania przepisów ustawy organy administracji dochodzą do nieprawidłowych wniosków, że w niniejszej sprawie skarżący powinien wystąpić o wydanie decyzji legalizacyjnej. Tymczasem w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego, a także przepisów obowiązującej ustawy, utwardzenie terenu nie jest obiektem budowlanych i w związku z tym, nie dotyczą tego stanu faktycznego przepisy dotyczące opłaty legalizacyjnej. Skutkiem tego, zdaniem skarżącego, w niniejszym stanie faktycznym nie można stosować przepisów dotyczących nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...].RS Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351; dalej powoływanej też jako "Prawo budowlane") wstrzymał skarżącemu Ł. M., właścicielowi działki o nr ewid.[...] obr. 108 przy R. R. zrealizowaną rozbudowę istniejącego parkingu dla samochodów osobowych na terenie działek nr [...] i 230 przy R. R. w B. - o stanowiska postojowe na działce nr ew. 224 w obrębie 108. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że parking na działce nr [...] przy ul. [...] w B. na przestrzeni ostatnich 20-30 lat zmieniał swoją formę oraz charakter. Najpierw był to parking miejski (położony na działkach nr [...]), a obecnie jest częściowo prywatnym parkingiem (działka nr [...]). Z zebranego w toku sprawy materiału dowodowego wynika, że przestrzeń parkingowa na działce nr [...] w latach 2013-2018 uległa powiększeniu (rozbudowie). Powyższe potwierdzają m. in. zdjęcia lotnicze, przekazane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w W. (wykonane w dniach [...].04.2013 r., [...].04.2016 r., [...].04.2018 r.). Jak zwrócił uwagę organ II instancji, na zdjęciu z 2013 r. widać, że pomiędzy przedmiotowym parkingiem oraz sąsiadującym z nim budynkiem zabytkowego Spichrza znajdował się chodnik oraz fragment niezabudowanej części działki nr [...] (na której wcześniej był trawnik). Zaś na zdjęciach z 2016 i 2018 r. widać zmianę zagospodarowania terenu działki nr [...], w tym powstanie nowej powierzchni parkingowej bezpośrednio przy budynku Spichrza (gdzie wcześniej był chodnik i trawnik). Powyższe znajduje również potwierdzenie w dostępnych powszechnie w internecie zdjęciach (np. ze street view). Na zdjęciach z maja 2013 r. oraz lipca 2014 r. widać chodnik oraz fragment niezabudowanego terenu, oddzielającego przedmiotowy parking od sąsiadującego z nim budynku Spichrza, podczas gdy na zdjęciu z września 2017 r. brak jest ww. chodnika i istniejącego wcześniej niezabudowanego fragmentu działki. W tych okolicznościach niewątpliwie doszło do powiększenia parkingu. Skarżący kwestionuje jednak uznanie, że na skutek wykonanych robót rozbudowano parking, gdyż doszło tylko do utwardzenia powierzchni, a takie roboty nie wymagają pozwolenia na budowę oraz, że powiększenie parkingu nastąpiło o mniej niż 10 miejsc postojowych, zatem też jest legalne, gdyż nie wymagało uzyskania pozwolenia. Z prezentową argumentacją nie można się zgodzić, gdyż utwardzenie terenu, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako obiektu spełniającego określoną funkcję np. parkingu czy drogi stanowi wykonanie obiektu budowlanego dla którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W odniesieniu zaś do powiększenia parkingu o mniej niż 10 miejsc postojowych należy to zakwalifikować jako rozbudowę, gdyż w przeciwnym wypadku każdorazowe wykonanie do 10 miejsc postojowych ale w etapach, doprowadziłoby do obejścia przepisów o skutkach przekroczenia minimalnej liczby miejsc postojowych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W rejestrach prowadzonych od 1994 r. przez Wydział Administracji Budowlanej UM B. nie odnotowano żadnego zapisu dotyczącego wydania pozwolenia lub przyjęcia zgłoszenia na roboty budowlane obejmujące budowę parkingu zlokalizowanego na przedmiotowej działce. Sam parking, pomimo nieodnalezienia pozwolenia na budowę, został uznany za legalny, bowiem jego budowa została zakończona przed [...] stycznia 1995 r., kiedy to nie było obowiązku przechowywania dokumentacji obiektów budowlanych przez cały okres ich istnienia. Natomiast sporna rozbudowa powstała znacznie później (w zakreślając szeroko latach 2013-2018), dlatego też na jej wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. Słusznie zatem wskazał WINB, że budowa miejsc postojowych bezpośrednio przy budynku Spichrza stanowi samowolną rozbudowę istniejącego wcześniej na działce nr [...] parkingu, bowiem wskutek budowy wyżej wskazanych miejsc postojowych doszło do zmiany powierzchni parkingu. Ustalony w toku postępowania stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że w badanej sprawie doszło do samowolnej rozbudowy parkingu, a nie tylko remontu nawierzchni, jak twierdzi skarżący. Z uzasadnienia postanowienia z [...].09.2022 r. wynika, że analiza i pomiary na kopiach map wykazały, że rozbiórka parkingu w kierunku Spichrzy objęła obszar 10m na całej szerokości działki pomiędzy ulicą G., a S.. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpoznaniu zażalenia Ł. M. od wyżej wskazanego rozstrzygnięcia, postanowieniem z dnia [...] października 2022 r., WINB-WOP.7722.75.2022.MK utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, a wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 19/23 oddalono skargę. Ustalenia zatem zawarte w postanowieniu organu są wiążące. Prawidłowo też organ przyjął, że zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Rozbudowa miała miejsce pod rządami Prawa budowlanego obowiązującego od 1 stycznia 1995 r. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów Prawa budowlanego obowiązującego w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry samowolnie pobudowanego obiektu. Robotami budowlanymi wpływającymi na konstrukcję i parametry samowolnie wybudowanego parkingu będą roboty budowlane polegające na rozbudowie parkingu, które wykonane zostały pomiędzy 2013 r., a 2018 r. co obrazują dowody będące podstawą ustaleń zawartych w postanowieniu. Materialnoprawną podstawę obecnego rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W związku z ustaleniami zawartymi w cytowanym postanowieniu należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania nie było ani ustalanie kwestii legalności (a więc konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej), ani rozważanie charakteru prawnego obiektu budowlanego – parkingu, gdyż takie ustalenia PINB poczynił w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...].RS., którym wstrzymał skarżącemu budowę przedmiotowego parkingu oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz konieczności i zasadach wniesienia opłaty legalizacyjnej. Przedmiotem niniejszego postępowania było natomiast ustalenie, czy skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy tego nie uczynił. Okolicznością bezsporną jest, że skarżący nie złożył wniosku o legalizację. W tych warunkach organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Słusznie organ podkreślił, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło z uwagi na treść postanowienia PINB) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczące faktu stwierdzenia samowoli i jej zakresu, nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku na tym etapie postępowania, choć niezależnie od tego organ je wyjaśnił. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut braku możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, gdyż skarżący nie wskazuje, jakie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy zostały przez to pominięte. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.