II SA/Bd 979/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA : Wojciech Jarzembski Sędzia WSA: Grażyna Malinowska - Wasik (spr.) Asesor WSA : Małgorzata Włodarska Protokolant: Jakub Jagodziński przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Inowrocławiu Mirosławy Malka - Nowak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Krzysztofa N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu braku zgodności realizacji inwestycji z projektem zagospodarowania terenu. 1. oddala skargę, 2. nakazuje ściągnąć od skarżącego na rzecz Skarbu Państwa (Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem uzupełnienia wpisu od skargi. II SA/Bd 979/05 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu zażalenia Krzysztofa N., postanowieniem z dnia [...] 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...] 2005 r., nr [...], nakładające na wyżej wymienionego karę w wysokości 5000 zł z tytułu braku zgodności pobudowanej na działce nr [...] w S., gmina K., zewnętrznej instalacji gazowej (wraz z dwoma zbiornikami gazu propan – butan, po 6400 l każdy) z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Starosty I. nr [...] z dnia [...] 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Karę wymierzono na podstawie art. 59f ust. 1-3 w związku z art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. nr 207, poz. 2016; ze zm.) po wezwaniu Krzysztofa N. do uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie wymienionej instalacji i przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, w wyniku której stwierdzono odstępstwo w stosunku do projektu, zarówno lokalizacji zbiorników na gaz i urządzeń wyparnych, jak i trasy rurociagów. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji, Krzysztof N. zarzucił naruszenie art. 59, ust. 1 prawa budowlanego, gdyż nie doszło do złamania przepisu art. 59a ust. 2, przy uwzględnieniu warunków określonych w art. 36a ust. 5 ustawy (zmiana lokalizacji nie narusza projektu zagospodarowania działki nr 80, bowiem przez zakres zagospodarowania rozumieć należy ilość i rodzaj urządzeń wchodzących w skład zewnętrznej instalacji gazowej, a nie ich położenie),a nadto dokonana zmiana nie została ujawniona w trakcie obowiązkowej kontroli [...] 2005 r., lecz sam inwestor poinformował o niej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. w dniu [...] 2005 r., załączając do wniosku o pozwolenie na użytkowanie oświadczenie kierownika budowy (potwierdzone przez projektanta instalacji) o nieistotnych zmianach w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, to jest przesunięciu zbiorników gazu i urządzeń wyparnych oraz łączących je rurociągów i zastąpieniu zbiorników gazu o pojemności 6700 l zbiornikami o pojemności 6400 l. Poza tym odwołujący się podniósł, iż naruszono art. 6 i 124 § 2 kpa, bez wskazania, na czym to naruszenie ma polegać. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 sierpnia 2005 r. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne. W niniejszej sprawie wykazano podczas obowiązkowej kontroli wystąpienie nieprawidłowości wymienionych w art. 59 ust .2 pkt 1, to jest niezgodność z projektem zagospodarowania terenu i karę naliczono zgodnie z zasadami określonymi w art. 59f ust. 1-3. Nadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, w związku z czym dokonane przesuniecie instalacji gazowej stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, nawet gdy zmiana ta jest niewielka i nie ma wpływu na lokalizację innych elementów planu zagospodarowania terenu. Krzysztof N. zaskarżył postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jego uchylenie. W skardze ponowił podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące obrazy art. 59f ust. 1 prawa budowlanego oraz ar 6 i 124 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego zmiana usytuowania instalacji nie narusza § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133), gdyż zachowano przedstawiony w planie zagospodarowania terenu (część rysunkowa)będącym integralną częścią projektu budowlanego układ instalacji gazowej w stosunku do istniejących lub projektowanych obiektów takich, jak drogi, wjazd na działkę, plac manewrowy, ogrodzenie, budynek biurowy, waga samochodowa, czy urządzenia suszarni i magazynu zboża. Poza tym różnice pomiędzy projektowanymi i rzeczywistymi położeniami urządzeń zewnętrznej instalacji gazowej są nieznaczne (rzędu do 1 m), co spowodowało, że w załączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie oświadczeniach kierownika robót i projektanta instalacji zawarte zostało stwierdzenie o nieistotnych zmianach w trakcie wykonywania instalacji. Także mając na uwadze zakres zagospodarowania, przez który, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia należy rozumieć zakres zamierzenia budowlanego, czyli ilość i rodzaj urządzeń wchodzących w skład zewnętrznej instalacji gazowej, a nie ich położenie, dokonanej zmiany lokalizacji nie można traktować jako zmiany, o której mowa w art. 59a ust 2 prawa budowlanego. Niezależnie od tego przepis art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, według skarżącego, wymaga, by nieprawidłowość wymieniona w art. 59a ust. 2 została stwierdzona w trakcie obowiązkowej kontroli, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca, gdyż o nieprawidłowości organ dowiedział się wcześniej. Skarżący zgłosił także zastrzeżenia co do wysokości nałożonej kary pozostającej w rażącej dysproporcji w stosunku do zarzucanej inwestorowi nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jakkolwiek obowiązujący od dnia 1 stycznia 2004 r. art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi, iż obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, przeprowadza się na wezwanie inwestora, to w świetle treści art. 57 ust. 6 wymienionej ustawy, za równoznaczne z tego rodzaju wezwaniem należy traktować zawiadomienie organu o zakończeniu budowy i złożenie przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego Celem powyższej kontroli jest między innymi sprawdzenie zgodności realizacji obiektu budowlanego z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, którego integralną częścią jest projekt zagospodarowana terenu (art. 59a ust .2 pkt 1 prawa budowlanego). W razie zaś stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w powyższym zakresie, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 59f ust. 1, wymierza inwestorowi karę pieniężną. Rozwiązania prawne wprowadzone w art. 59a i 59f ustawy maja za zadanie ograniczenie liczby dokonywanych naruszeń projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę na etapie poprzedzającym oddanie obiektu budowlanego, lub jego części do użytkowania. Kontrola, o której mowa w art. 59a ma niejako charakter prewencyjny, gdyż wiedza o jej uruchomieniu ma uświadamiać inwestorowi, iż konsekwencją bezprawnego odstępstwa w trakcie procesu inwestycyjnego będzie, obok konieczności wykonania dodatkowych czynności przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, uiszczenie znacznej kary pieniężnej.. Nie do przyjęcia jest reprezentowany przez skarżącego pogląd, w świetle tak rozumianego charakteru kontroli, iż warunkiem odpowiedzialności inwestora na podstawie art. 59f prawa budowlanego, jest ujawnienie dokonanego przez niego odstępstwa od pozwolenia na budowę dopiero podczas owej kontroli. Podzielenie powyższego poglądu prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której inwestor dokonując w sposób zamierzony nawet rażącego odstępstwa od pozwolenia na budowę, zgłaszałby o nim niezwłocznie organowi nadzoru budowlanego, zanim ten przystąpił do obowiązkowej kontroli (np. w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie) wiedząc, że w ten sposób uniknie konsekwencji swego postępowania w postaci dolegliwości, jaką jest kara pieniężna. Stawiałoby to w sposób oczywisty w nierównej sytuacji naruszających pozwolenie na budowę inwestorów, lecz przede wszystkim stwarzałoby drogę do mnożenia się przypadków samowolnych zmian w stosunku do udzielanych pozwoleń na budowę, co przecież przeczyłoby zamiarowi wprowadzającego unormowania art. 59a i 59f ustawodawcy. Pod zawartym w art. 59f prawa budowlanego sformułowaniem "stwierdzenie w trakcie obowiązkowej kontroli", zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy rozumieć zarówno potwierdzenie przez organ podczas obowiązkowej kontroli wcześniej uzyskanej informacji o odstąpieniu od pozwolenia na budowę, połączone z własną oceną charakteru tego odstępstwa (istotne, czy nieistotne), jak i przypadki ujawnienia dopiero w trakcie tejże kontroli samowoli inwestora. Zatem fakt załączenia przez skarżącego do wniosku o pozwolenie na użytkowanie instalacji gazowej oświadczenia zgłaszającego zmianę jej lokalizacji nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 59f, skoro odstępstwo w zakresie lokalizacji od projektu zagospodarowaniu terenu zostało potwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w miejscu inwestycji. Art. 59a ust. 2 prawa budowlanego wyznacza szczegółowe kryteria obowiązkowo dokonywanej kontroli, pokrywające się z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Jednym z nich, wymienionym w punkcie 1, jest sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania terenu. Stwierdzenie dokonania przy realizacji obiektu zmian w stosunku do powyższego projektu zagospodarowania skutkuje, jak wyżej zaznaczono, wymierzeniem inwestorowi na podstawie art. 59f ust. 1 kary pieniężnej. Art. 59f ust. 1 mówiąc o nieprawidłowościach w zakresie określonym w art.59a ust. 2 wprost odsyła do tego przepisu. Z kolei w punkcie 1 ust. 2 art. 59a nie precyzuje się, pod jakim kątem zgodność obiektu z projektem zagospodarowania ma być sprawdzana. Należy przyjąć, iż chodzi o zgodność z projektem w zakresie jego całościowych ustaleń. Wymogi i zawartość projektu zagospodarowania działki lub terenu określa art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, iż taki projekt sporządzony na aktualnej mapie, obejmuje m. in. określenie granic działki – terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zgodność miejsca realizacji obiektu z usytuowaniem go w projekcie zagospodarowania terenu w świetle powyższego unormowania należy pojmować szeroko, uwzględniając przy tym nie tylko część opisową, lecz również graficzną projektu. Bezspornym jest, iż doszło do przemieszczenia położenia wykonanych na działce nr 80 zbiorników gazu i urządzeń wyparnych oraz łączących je rurociągów w stosunku do stanowiącego integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego projektu zagospodarowania tejże działki. Trafnie organy I i II instancji uznały za zawężającą, dokonaną przez skarżącego z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133), interpretację treści projektu zagospodarowania terenu, skutkującą przyjęciem przezeń, iż niezgodność z tymże projektem zachodziłaby tylko wówczas, gdyby zmieniło się położenie instalacji gazowej w stosunku do innych elementów planu zagospodarowania działki nr 80, względnie gdyby zmieniono ilość i rodzaj urządzeń wchodzących w skład zewnętrznej instalacji gazowej, zaś o braku zgodności nie można mówić przy zmianie li tylko samych odległości w stosunku do naniesionych na plan elementów. Przyjęcie interpretacji skarżącego oznaczałoby dopuszczalność dowolnej lokalizacji w obrębie działki (w dowolnym miejscu) obiektów budowlanych, o ile zachowane byłyby wyszczególnione wyżej przez skarżącego warunki. Przemieszczenie usytuowania trzech elementów wykonanej przez skarżącego instalacji gazowej, w ocenie sądu spowodowało brak zgodności ich lokalizacji z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki nr [..., a tym samym spełniona została kolejna przesłanka do zastosowania art. 59f. Podnieść przy tym należy, że z art. 36a ust 5 pkt 1 prawa budowlanego wynika, iż każde odstępstwo od projektu zagospodarowania terenu powoduje negatywne skutki (jest niedopuszczalne) nawet, gdyby zmiana usytuowania obiektu była nieznaczna. Nie jest nigdy, według ustawodawcy, nieistotnym odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w skład którego wchodzi tenże projekt zagospodarowania. Także pod rządem wcześniejszych unormowań prawa budowlanego, które nie wyjaśniały, co należy uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, w orzecznictwie NSA przyjmowano, że przez tego rodzaju odstąpienie, należy rozumieć między innymi odstąpienie zmieniające usytuowanie obiektu budowlanego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszeń przez organ odwoławczy art. 124 § 2 kpa, a wysokość kary za odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest uzależniona od rodzaju, zakresu, czy skutków odstępstwa, gdyż przy jej wydaniu organ związany jest przepisem art. 59f ustawy. Z przedstawionych wyżej względów uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w sentencji.