II SA/Bd 98/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] października 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z 7 października 2024 r. Burmistrz K. (dalej: burmistrz", "organ I instancji") odmówił J. B. (dalej: "strona", "skarżąca") wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez współmałżonka M. B. w miejscowości W. w okresie od 18 października 2008 r. do 30 kwietnia 2023 r., stanowiącym jej współwłasność z mężem od 16 czerwca 2016 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Burmistrz powołał treść stosownych przepisów wskazując następnie, że na podstawie szczegółowej kwerendy posiadanych ewidencji, rejestrów i innych dokumentów niezbędnych do wydania zaświadczenia ustalił, że: - zgodnie z dokumentacją Wydziału Spraw Obywatelskich i Zarządzenia Kryzysowego strona była zameldowana we W. , ul. [...] od 12 listopada 2008 r. do chwili obecnej; - zgodnie z dokumentacją Wydziału Gospodarki Odpadami opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi była ponoszona od 1 lipca 2013 r. do chwili obecnej od 6 osób; - zgodnie z dokumentacją Wydziału Planowania Przestrzennego Burmistrz wydał w dniu 10 grudnia 2010 r. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącza) – w ramach zabudowy zagrodowej, na działce nr ewid.[...] położonej we W. , obręb W. , gm. K.; - w zasobie dokumentacji Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska, Krajobrazu i Zarządzania Energią znajdują się dokumenty dotyczące złożonego przez stronę w dniu 1 sierpnia 2023 r. wniosku o wydanie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym współmałżonka, jednak wydano postanowienie o odmowie wydania ww. zaświadczenia. Dalej organ I instancji wskazał, że strona załączyła do przedmiotowego wniosku następujące dokumenty: - zaświadczenie KRUS Oddział Regionalny w B. nr [...] z dnia 9 maja 2023 r. dotyczące podlegania przez stronę ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie 18.10.2008 r. – 10.03.2014 r., 11.03.2014 r. – 10.03.2017 r. i 11.03.2017 r. – 30.04.2023 r.; - akt notarialny z dnia 16 czerwca 2016 r., rep. A nr 4347/2016; - zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały od dnia 12 listopada 2008 r. we W. , ul. [...]; - pełnomocnictwo wraz z opłatą. Następnie Burmistrz wyjaśnił, że sam fakt zameldowania na pobyt stały, zgłoszenie w deklaracji na potrzeby naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy inwestycje polegające na budowie budynku mieszkalnego nie potwierdzają wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Podkreślił, że organy podatkowe nie mają obowiązku prowadzenia ewidencji, spisów, rejestrów czy innej formy rejestrowania osób pracujących w gospodarstwach rolnych. W ocenie Burmistrza przy wydawaniu żądanego zaświadczenia organ powinien opierać się na danych będących w jego posiadaniu, a nie dostarczonych przez stronę, ponieważ ich weryfikacja przekształciłaby postępowanie o wydanie zaświadczenia w postępowanie administracyjne ogólne. Zdaniem Burmistrza dokumenty znajdujące się Urzędzie Miejskim w K. nie zawierają poszukiwanych danych na temat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Końcowo dodał, że dowód z zeznań dwóch świadków, który jest drugim sposobem wykazania okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, przeprowadza i ocenia pracodawca bądź organ, przed którym strona zamierza wykazać ten fakt. 2. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podniosła, że jest ono całkowicie niezgodne z brzmieniem przepisu art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310 ze zm. – dalej: "ustawa") oraz z jego wykładnią czynioną przez organy i sądy administracyjne. Wskazała, że jest posiadaczem gospodarstwa od dnia ślubu z mężem w dniu 18 października 2008 r., zaś od 16 czerwca 2016 r. stała się również jego współwłaścicielem. W okresie tym skarżąca pracowała na powyższym gospodarstwie. Dalej podniosła, że organ nie odniósł się do rejestru dotyczącego odprowadzania podatku rolnego od gospodarstwa, który to rejestr znajduje się w zasobach Gminy K.. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zważywszy na brak analizy rejestru podatników podatku rolnego oraz niewzięcie pod uwagę przedłożonych przez stronę dokumentów. 3. W wyniku rozpatrzenia ww. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że podstawą prawną sformułowanego przez stronę żądania jest art. 3 ustawy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Wyjaśnił, że jeżeli urząd gminy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie przedmiotowego zaświadczenia o okoliczności tej zawiadamia się stronę na piśmie. Zawiadomienie takie strona może przedłożyć wraz z zeznaniami dwóch stosownych świadków swojemu pracodawcy. W przypadku takim to nie urząd, a pracodawca bada sprawę i do niego należy ocena wartości dowodowej przedstawionych dokumentów. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że wobec niedysponowania przez organ I instancji dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym, prawidłowo odmówiono wydania przedmiotowego zaświadczenia. 4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę żądając uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżonemu postanowieniu strona zarzuciła naruszenie: - art. 3 ustawy, polegające na błędnej wykładni przepisu, skutkującej odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści, w sytuacji, gdy organ był w posiadaniu informacji/dokumentów umożliwiających wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Ponadto skarżącą zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jej załatwienia i rozstrzygnięcia, a w szczególności nieustalenie w całości zasobów (także archiwalnych), które pozwalałyby stwierdzić fakt pracy w gospodarstwie rolnym skarżącej; - art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego, którym dysponuje organ i pominięcie oczywistych wniosków z niego wynikających, co doprowadziło do uznania, że na podstawie dokumentów będących w dyspozycji organu nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia; - art. 80 k.p.a. polegającego na dokonaniu oceny niekompletnego materiału dowodowego, a ponadto dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów będących w posiadaniu organu, co doprowadziło do uznania, że na podstawie dokumentów będących w dyspozycji organu nie jest możliwe wydanie wnioskowanego zaświadczenia; - art. 217 § 2 k.p.a. oraz 218 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na naruszeniu obowiązku wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu i nieprzeprowadzeniu w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. 7. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pracy skarżącej w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym należącym do jej męża, w celu zaliczenia tego okresu do stażu pracy. Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga wskazania, że stosownie do art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest natomiast wydać zaświadczenie w myśl art. 218 § 1 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest również przytoczenie brzmienia art. 218 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie budzi wątpliwości, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu, polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy, a nie woli tego organu, oparte na danych będących w jego posiadaniu - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w tych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1223/19). Niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To ze stosownych przepisów materialnoprawnych będzie wynikać jaki organ jest uprawniony do wydania zaświadczenia i jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia. 8. W niniejszej sprawie przepisem materialnoprawnym mającym zastosowanie jest art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organem zobowiązanym do stwierdzenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym na wniosek osoby zainteresowanej jest właściwy urząd gminy. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 2 ustawy jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Identyczny "wykaz" dokumentów przyjęto w judykaturze (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2020 r., III SA/Łd 143/20, LEX nr 2978820 oraz powołane w uzasadnieniu orzecznictwo, w szczególności wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lipca 2019 r., III SA/Lu 138/19). Mając na względzie powyższe rozważania nie można stwierdzić, aby orzekające w niniejszej sprawie organy w sposób staranny i rzetelny przeprowadziły postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie jej zaświadczenia. Sąd stwierdził, że w toku rozpoznawania sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem go poprzedzającym – na podstawie art. 135 p.p.s.a. W niniejszej bowiem sprawie organ I instancji nie przedstawił w jakim zakresie było prowadzone postępowanie wyjaśniające oraz jakie ewidencje i zbiory dokumentów były poddane badaniu w Wydziale Finansowo-Budżetowym Urzędu Miejskiego w K. celem ustalenia, czy w badanych okresach skarżąca mogła pracować w gospodarstwie rolnym jej męża. Kierownik Wydziału Finansowo-Budżetowego ograniczył się do stwierdzenia, że przepisy ustawy Ordynacja podatkowa nie pozwalają na podanie żadnych informacji stanowiących tajemnicę skarbową, wskazując na przepisy Ordynacji podatkowej – art. 293 § 1, art. 294 oraz art. 299. Jednocześnie Kierownik ww. wydziału nie wskazał jakie dokumenty wziął pod uwagę i dlaczego w jego ocenie stanowią one tajemnicę skarbową, która nie podlega udostepnieniu na mocy powyższych przepisów Ordynacji podatkowej. Tym samym Burmistrz wydał swoje postanowienie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy nie rozpatrując całego materiału dowodowego. Organ nie wyjaśnił jakie rejestry i ewidencje są w dyspozycji organu (Wydziału Finansowo-Budżetowego Urzędu Miejskiego) i co z nich wynika. Ogólne stwierdzenie Kierownika Wydziału Finansowo-Budżetowego o braku możliwości udostepnienia żądanych informacji bez odwołania się do konkretnych ewidencji, rejestrów czy innych dokumentów, a następnie odmowa wydania przedmiotowego zaświadczenia na tej podstawie stanowi o naruszeniu przepisów o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Faktycznie w tej kategorii spraw organ ma dokonać badania posiadanej dokumentacji. Zatem organ w ocenie Sądu nie wyjaśnił jakie rejestry, ewidencje lub inne dokumenty niezbędne do wydania zaświadczenia są w dyspozycji organu (Wydziału Finansowo-Budżetowego Urzędu Miejskiego w K.), czy taka dokumentacja w archiwum organu w ogóle istnieje i co z niej wynika. W tych okolicznościach co najmniej za przedwczesną uznać należy odmowę wydania skarżącej przedmiotowego zaświadczenia. Trafnie zatem skarżąca zakwestionowała tok postępowania administracyjnego wskazując na naruszenie przepisu art. 3 ustawy oraz przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wskaże jakimi rejestrami dysponuje oraz jaki jest rezultat kwerendy tych rejestrów, ewidencji lub innych właściwych dokumentów. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł być podstawą do wydania rozstrzygnięcia czy to w formie zaświadczenia, czy w formie postanowienia odmownego. 9. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). J. Brzezińska K. Korycka M. Pawełczak