II SA/Bd 984/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] 2018r. nr [...], działając na podstawie art. 61 § 1, art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 wz. art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku W. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2017r. znak: [...] o ustaleniu dla Spółki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w miejscowości [...], na działce nr [...] - obręb [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium wskazało na brak wykazania przez W. D. interesu prawnego do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania, co implikowało ustalenie przez ten organ, że wnioskujący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie. Organ zakwestionował stanowisko skarżącego, że zainicjowanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga od wnoszącego takie podanie dodatkowo wykazania interesu prawnego, a więc przymiotu strony takiego postępowania, jeśli osoba ta nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ani też inwestorem, na którego wniosek taką decyzję wydano. Tymczasem W. D. zarówno we wniosku z dnia [...] 2018r., jak i piśmie z dnia [...] 2018r., przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które jednakże nie wskazują na jego konkretny i rzeczywisty interes prawny, a odnoszą się raczej do meritum postępowań w przedmiocie wadliwych decyzji dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podobnie we wniosku z dnia [...] 2018r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony przedmiotowego postępowania, koncentrując się przy tym na dowodzeniu, że to rolą organu jest wywiedzenie okoliczności posiadania przez niego interesu prawnego. SKO podzieliło pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 182/18, gdzie podkreślono, że "w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy bądź samowolną zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". W efekcie przyjętej wykładni ww przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując ponownej oceny przedmiotowego postępowania uznało, że w skarżonym postanowieniu z dnia [...] 2018r. prawidłowo stwierdzono, że W. D. nie przywołał ani jednego faktu, ani jednej okoliczności, która mogłaby świadczyć o tym, że posiada on przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze na powołane wyżej postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. D. podniósł m.in., że w jego ocenie nie jest uzasadnione stanowisko, że to strona ma wykazać, jaki interes prawny posiada, którego istnienie jest oceniane w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego nie istnieje przepis, który przerzuca ciężar udowodnienia interesu prawnego na stronę postępowania albowiem jest to obowiązkiem organu. Ponadto podniósł zarzuty merytoryczne odnoszące się bezpośrednio do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumentację powołaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 157 § 2 kpa postanowienie utrzymujące w mocy własne postanowienie tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w miejscowości [...] , na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], kontrola sądu sprowadzona była do zbadania legalności oceny, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, a tym samym nie mógł wystąpić skutecznie z żądaniem jego wszczęcia. W ocenie Sądu, skarga w zakresie, w jakim Sąd władny był ją rozpoznać, nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie wywołane złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności określonej decyzji ostatecznej toczy się w trybie nadzwyczajnym, na który składają się dwie fazy: faza wstępna obejmująca badanie, czy wszczęcie postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne (w tym, czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany do tego podmiot) oraz czy wskazano podstawę z art. 156 § 1 kpa i faza właściwa – w której podlega wyjaśnieniu, czy przesłanka stwierdzenia nieważności rzeczywiście wystąpiła. W rozpatrywanej sprawie organ wydając zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej poprzestał na fazie wstępnej stwierdzając, iż wnioskodawca nie był stroną postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale także nie wykazał swego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Z treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2018r. poz.1945, zwanej dalej u.p.z.p) wynika, że stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel, zarządca lub wieczysty użytkownik terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Z kolei legitymacja procesowa innych podmiotów, niż wymienione w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu oceniana jest na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 28 kpa. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny i obowiązek. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji należy również wskazać na treść art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p, z którego wynika, że każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepis art. 54 pkt 2d wymienionej ustawy stanowi zaś, że organ orzekający ma obowiązek określić w decyzji ustającej lokalizację inwestycji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Z cytowanych przepisów wynika, że osoba trzecia – właściciel, wieczysty użytkownik, zarządca danego terenu ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji na terenie należącym do innego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że ustalenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, będącego atrybutem strony, także w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 826/07, LEX nr 424659). Musi więc istnieć konkretna norma prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do określonego podmiotu w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach innego podmiotu lub która rozstrzygając o prawach i obowiązkach innego wpływa na prawa i obowiązki tego podmiotu. Inaczej mówiąc chodzi o normę, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z prawami danego podmiotu (to ostatnie oznacza możliwość rozstrzygnięcia godzącego w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw). W postępowaniu nadzwyczajnym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji są stosowane przepisy o postępowaniu zwykłym, a więc także przepisy o postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej, a więc także organ do którego złożono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, z urzędu lub na wniosek stron powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w rezultacie których będzie możliwe ustalenie, czy zachodzi okoliczność stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W drodze postępowania wyjaśniającego odbywa się także sprawdzenie, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu zwykłym posiada interes prawny do domagania się żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Zakres tego postępowania wyjaśniającego jest jednak w znacznej mierze uwarunkowany twierdzeniami strony, wskazującymi na to, z jakich okoliczności i przepisów prawa materialnego wywodzi ona swój interes prawny. Dopiero wskazanie przez wnioskodawcę kierunku postępowania wyjaśniającego umożliwia organowi skonfrontowanie ustaleń postępowania zwykłego w zakresie podmiotów, którym przyznano przymiot strony, ze stanowiskiem wnioskodawcy w tej mierze. Twierdzenia wnioskodawcy powinny zatem polegać na podjęciu próby wykazania, że posiada on interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego. Warto zauważyć, że taki obowiązek wnioskodawcy wynika z jednego z aspektów zasady skargowości, odnoszącej się do tej przesłanki zawartej w art. 157 § 2 K.p.a. Obowiązkiem organu jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. Analiza akt pozwala stwierdzić, że skarżący nie wykazał, a nawet nie uprawdopoobnił, by posiadał indywidualny interes prawny pozwalający uznać go za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Argumentacja zawarta we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej nie wskazywała bowiem na żadną podstawę wyprowadzenia interesu prawnego. Dlatego też organ trafnie podjął własne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i zasadnie wezwał wnioskującego o wszczęcie postępowania nieważnościowego do wykazania swego interesu prawnego do skutecznego złożenia takiego wniosku. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący odwołał się, nawiązując szeroko do orzecznictwa sądowego, jedynie do teoretycznych rozważań w odniesieniu do zasięgu oddziaływania inwestycji, wykraczającego poza działkę inwestora, a wynikającego z promieniowania poszczególnych anten, a w efekcie emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny. Argumentacja ta nie mogła być wystarczająca dla uznania przez organ legitymacji skarżącego jako strony postępowania nieważnościowego. W świetle powyższego, skoro skarżący de facto zignorował wezwanie organu do wykazania interesu w sprawie, to organ ten zasadnie uznał, iż skarżący posiadania takiego interesu nie wykazał. Organ administracji nie ma bowiem obowiązku poszukiwania i ujawniania interesu prawnego w sprawie za podmiot, który wnosząc o wszczęcie postępowania wykazuje w tym zakresie całkowitą bierność. Dlatego też uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbadało w należyty sposób legitymację procesową skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Materiał zgromadzony w aktach sprawy jest dla tej oceny wystarczający, dlatego nie można podzielić stanowiska skarżącego w zakresie wskazującym na braki postępowania dowodowego poprzez zaniechanie poszukiwania okoliczności wskazujących na wystąpienie po jego stronie indywidualnego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wadliwości wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazać należy, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Słusznie zatem organ nie dokonywał oceny w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 Kpa ( por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017r. sygn. akt II OSK 2600/16, LEX nr 2283241). Skoro Kolegium nie przeszło do etapu badania decyzji pod kątem przesłanek nieważności, to Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związany granicami sprawy, również nie mógł badać tych przesłanek. Z przedstawionych wyżej względów uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.z 2018r. poz.1302) orzeczono, jak w sentencji.