II SA/Bd 985/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i naprawczego nakazał I. i S. R. dokonanie rozbiórki budynku garażowego o wym. [...]mx[...]m dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. ul. [...], bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podniósł, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011 r. ustalono, że I. i S. R. dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego murowany garaż, bez wymaganego pozwolenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. zobowiązano w/w do przedstawienia dokumentów pozwalających ocenić, czy istnieje możliwość legalizacji powstałego obiektu. I. i S. R. nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązku wynikającego z w/w postanowienia, w związku z czym organ wskazał, że był zobowiązany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji S. R. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił jej pominięcie faktu, że większa część przedmiotowego garażu stanowiła zawsze integralną część budynku głównego i została przez stronę jedynie wyremontowana. Wskazał też, że wcześniej budynek wraz z garażem stanowił posterunek policji. Skarżący podkreślił, że poza zeznaniami świadków, nie jest możliwe uzyskanie dowodu w postaci dokumentu, na okoliczność zgodnego z prawem istnienia w/w garażu, bowiem dokumenty uległy zniszczeniu w wyniku pożaru archiwum urzędu Miasta i Gminy S., jaki miał miejsce w [...] r. W związku z tym zarzucił, że niezasadnie organ I instancji pominął zeznania świadków, w których wskazywali oni, że garaż ten istniał jeszcze przed nabyciem nieruchomości przez niego. Skarżący podał, że dokonał rozbudowy garażu, przedłużając go tak, by zrównał się długością z bokiem budynku mieszkalnego, do którego przylegał, jednakże organ I instancji błędnie przyjął, że skarżący bez pozwolenia wybudował cały garaż przylegający do budynku mieszkalnego. Jest w związku z tym gotowy dokonać rozbiórki jedynie rozbudowanej części nieruchomości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 48 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że fakt rozbudowy przez skarżącego istniejącego budynku mieszkalnego o pomieszczenia garażowe o długości [...]m i szerokości [...]m jest niepodważalny. Z protokołu z ponownych oględzin nieruchomości dokonanych w dniu [...] maja 2012 r. wynika, że budynek garażowy wzniesiony został w systemie tradycyjnym, jako budynek murowany jednokondygnacyjny z dachem jednospadowym pokrytym blachodachówką. Roboty budowlane wykonane zostały bez pozwolenia na budowę, w ramach samowoli budowlanej z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, zgodnie z procedurą określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ nakazał inwestorowi przedłożenie dokumentów związanych z realizacją przedmiotowej budowy. Obowiązku tego nie dopełniono. Nie złożenie zaś w określonym czasie przez zobowiązanego wymaganych dokumentów skutkowało zastosowaniem art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. nakazaniem rozbiórki. Organ zaznaczył, że podnoszona w odwołaniu kwestia niemożliwości dokonania rozbiórki całego garażu z uwagi na fakt, że jego znaczna część istniała jeszcze przed nabyciem przedmiotowej nieruchomości, jest nietrafna, bowiem, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, sporny budynek garażowy powstał na niewielkiej części istniejącego budynku handlowego, po uprzednim wyburzeniu ściany tego budynku, a następnie postawieniu nowej, tj. tylnej ściany garażu. Przeprowadzone prace nie były wykonywane w ramach remontu, lecz w trakcie rozbudowy budynku mieszkalnego o nowe pomieszczenie garażowe. Organ odwoławczy zauważył, że w sprawie pomieszczenia handlowego, również powstałego w ramach samowoli budowlanej, winno być wszczęte postępowanie. S. R. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi nadzoru budowlanego do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł zarzut błędnego zastosowania przez organ art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane do tej części budynku garażowego, która istniała już pierwotnie i stanowiła integralną część budynku mieszkalnego, a została przez skarżącego jedynie wyremontowana. Przedstawione przez skarżącego dowody w postaci kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz zeznania świadków wskazują, że do budynku mieszkalnego, zbudowanego na planie prostokąta, był dobudowany z jego prawej strony niewielki budynek i stanowił on wraz z budynkiem mieszkalnym jedną bryłę. Z zeznań świadków wynika jednoznacznie, że był to budynek garażowy z przeznaczeniem na pojazd służbowy milicji. To właśnie ten, istniejący już budynek, został przez skarżącego wyremontowany. W stosunku do tej części, istniejącego już budynku prace budowlane wykonane przez skarżącego wyczerpują pojęcie remontu. Niezrozumiałe jest przy tym pomijanie przez organ I instancji okoliczności, że budynek garażowy istniał już pierwotnie, zatem nie mógł być przez skarżącego dobudowany. Istniejący pierwotnie budynek garażowy został przez niego bezprawnie rozbudowany o lokal handlowy, na co również wskazał w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. organ I instancji. Skarżący podkreślił, że organ I instancji nie ustosunkował w swojej decyzji do zeznań świadków. Nie uznał także za wiarygodne ani zeznań świadków, ani mapy sytuacyjno-wysokościowej. Skarżący wskazał ponadto, że z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji można wywnioskować, iż jedną z podstaw do odrzucenia przez ten organ dowodów w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej i zeznań świadków była treść aktu notarialnego. W akcie notarialnym nie ma wzmianki o budynku garażowym, jednakże, zdaniem skarżącego, należy zauważyć, że budynek ten nie stanowi odrębnego obiektu, lecz stanowi jedną bryłę z budynkiem mieszkalnym. W decyzjach popełniono błąd, co do kwalifikacji prawnej działań podjętych przez skarżącego, bezzasadnie kwalifikując jego działania jako "budowa" i "rozbudowa" w rozumieniu prawa budowlanego, gdyż w rzeczywistości był to remont. W informacji z bezpośrednich oględzin organ nie podał, iż w części budynku istniejącej wcześniej, jedynie uzupełniono fragment starej ściany bocznej kilkoma pustakami, (co jest widoczne na tle starej ściany) i wymieniono kilka belek drewnianych, podtrzymujących dach, pokrywając go w całości nowym poszyciem. Takie działania dotyczące starej części spornego obiektu wyczerpują pojęcie remontu, przewidziane w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Odnośnie tej części budynku, działania skarżącego nie wyczerpują pojęcia samowoli budowlanej, określonej w art. 48 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 28 ust 2 pkt 1 pozwolenia na budowę nie wymaga bowiem wykonywanie remontu istniejących obiektów budowlanych. Odnośnie istniejącej pierwotnie, a obecnie wyremontowanej części garażu, nakaz rozbiórki jest bezzasadny. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013 r. skarżący wskazał, że organ ten sam budynek, dobudowany do bryły głównego budynku mieszkalnego traktuje w różny sposób. Wobec części budynku (garaż) została wydana decyzja o rozbiórce, natomiast wobec drugiej części tego budynku (lokal handlowy), nie wszczęto nawet postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zgodnie zaś z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego są obowiązane do szczególnie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w decyzjach o nakazie rozbiórki, z uwagi na bardzo dotkliwe i daleko idące skutki takiej decyzji. W rozpatrywanej przez Sąd sprawie organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek wykonania rozbiórki spornego budynku - garażu. Zdaniem Sądu ustalenia stanu faktycznego dokonane w sprawie w tym zakresie przez organy były niepełne, a wnioski wyciągnięte pochopnie, co oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem należycie okoliczności, czy sporny obiekt był w całości zrealizowany przez skarżącego w ramach samowoli budowlanej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, już na etapie odwołania skarżący podnosił, że większa część przedmiotowego garażu stanowiła zawsze integralną część budynku głównego i została przez stronę jedynie wyremontowana. Okoliczność ta nie została przez organ dostatecznie wyjaśniona. Podnieść przy tym należy, że organ nie przesłuchał świadków, wskazanych przez skarżącego, tj. J. M., W. A., R. G., J. S. i S. M., a ponadto nie wyjaśnił, na jakie okoliczności mieliby oni być przesłuchani. Co więcej, organ w dokonanym rozstrzygnięciu w żaden sposób nie ustosunkował się do złożonego wniosku o przesłuchanie świadków (załącznik do protokołu oględzin z dnia [...].05.2012 r., k. 23 akt adm.). W protokole z oględzin wskazano jedynie, że "p. R. przekazał listę z nazwiskami świadków, którzy zgodnie z ich wiedzą mogą wnieść do sprawy nowe informacje." Już w tym momencie organ winien powziąć wątpliwości, że odmiennie niż to wynikałoby z treści protokołów oględzin, skarżący wnosi zastrzeżenia odnośnie sposobu realizacji inwestycji. Może to dodatkowo świadczyć o tym, że protokoły te nie odzwierciedlają w pełni przebiegu oględzin. Zauważyć przy tym należy, że zeznania wskazanych przez skarżącego świadków mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości powstałych w sprawie, w szczególności w kontekście tego, że brak jest dokumentacji budowlanej, która uległa zniszczeniu w pożarze. Zaniechanie organu spowodowało naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, oraz art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe naruszenia mogły mieć miały istotny wpływ na wynik postępowania. Jak wspomniano wyżej i co należy szczególnie podkreślić, dowód z zeznań świadków w przedmiotowej sprawie jest istotny z uwagi na fakt, że dokumenty mogące potwierdzić stanowisko skarżącego uległy zniszczeniu. Wskazać należy, że skarżący w toku prowadzonego przez organ postępowania, jak i w skardze do Sądu, konsekwentnie podnosił, że przeprowadził jedynie remont istniejącego garażu, a nie dokonał budowy całego obiektu. Podał, że dokonał jedynie jego częściowej rozbudowy i tylko ta dobudowana przez niego część może zostać rozebrana, do pozostałej zaś części nakaz rozbiórki jest niezasadny. Zauważyć należy, że organ nie odniósł się do tak postawionego zarzutu skarżącego i nie przeprowadził analizy wystarczającej do niespornego stwierdzenia, że obiekt został w całości wybudowany przez skarżącego. Skarżący podał również, że potwierdzeniem jego twierdzeń są zeznania świadków, z których wynika, że już wcześniej budynek garażowy istniał i był to budynek garażowy z przeznaczeniem na pojazd służbowy milicji. Skarżącemu w toku postępowania nie dano jednak szansy na wykazanie, że garaż w tej postaci istniał już wcześniej. Podkreślić należy, że dopiero poprawnie ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w sprawie wskazuje, że ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na sposób orzekania. Należy wskazać, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być zeznania świadków. Podkreślić jednak trzeba, że organy ponownie rozpoznając sprawę nie powinny ograniczać się jedynie do źródeł dowodowych wskazanych przez Sąd, bowiem w razie ujawnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania innych dowodów, należy je przeprowadzić, jeżeli przyczyni się to do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązują bowiem organy administracji publicznej do kierowania się zasadą prawdy obiektywnej celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie niepełnego postępowania dowodowego i niedostatecznie wnikliwe ocenienie jego wyników, jak również dokonanie ustaleń faktycznych bez odpowiedniego oparcia się na całokształcie okoliczności sprawy, stanowi naruszenie wyżej przywołanych przepisów postępowania. Ponadto z akt sprawy wynika, że w ramach samowoli budowlanej powstał również lokal handlowy dobudowany przez skarżącego do tego samego budynku mieszkalnego, co sporny garaż. Wobec powyższego organ winien rozważyć możliwość połączenia spraw i prowadzenia jednego postępowania w sprawie garażu i lokalu handlowego, co może przyczynić się do pełniejszego ustalenia stanu faktycznego, skoro obie sprawy dotyczą tego samego budynku. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wykazała, iż nie odpowiadają one wymogom prawa oraz że organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, albowiem doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.