II SA/Bd 986/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik ( spr. ) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2009r. sprawy ze skargi K.C. na decyzję Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za ubiory cywilne oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] po rozpatrzeniu wniosku K. C. odmówił wypłaty równoważnika pieniężnego przysługującego w zamian za ubiory cywilne. W uzasadnieniu decyzji Komendant Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] podał, że zgodnie z rozporządzeniem MON z dnia 3 czerwca 2004 r. w sprawie umundurowania i wyekwipowania oraz ubiorów cywilnych żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 147, poz. 1548 z późn. zm.) oraz nowelizacją z dnia 5 września 2007 r. (weszła w życie w dniu 9 października 2007 r.) rozszerzono grupę żołnierzy uprawnionych do ubiorów cywilnych - o żołnierzy zawodowych Żandarmerii Wojskowej wyłącznie na stanowisku w grupie osobowej operacyjno - rozpoznawczej lub grupie osobowej prewencji o specjalności ochrona osób. Organ wskazał ponadto, że podstawą naliczenia wysokości równoważników za niewydane w naturze ubiory cywilne są przepisy rozporządzenia MON z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie (Dz. U. nr 153, poz. 1615 z późn. zm.), którego nowelizacja w zakresie dotyczącym żołnierzy Żandarmerii Wojskowej z dnia 20 września 2007 r. weszła w życie 18 października 2007 r. Zdaniem organu, skarżący nie był podmiotem uprawnionym do uzyskania przedmiotowego świadczenia, ponieważ z dniem 1 września 2007 r. został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...], co jest równoznaczne ze zwolnieniem z zajmowanego stanowiska, a następnie z dniem 2 września 2007 r. został zwolniony z wykonywania czynności służbowych, czyli przed datą wejścia w życie powołanych wyżej przepisów, stanowiących podstawę przyznania wnioskowanego świadczenia. Dodatkowo organ stwierdził, że nie jest dysponentem środków finansowych funduszu operacyjnego Żandarmerii Wojskowej. Od powyższej decyzji K. C. złożył odwołanie, zarzucając w nim naruszenie art. 64 § 4 kpa poprzez wydanie decyzji bez wszczęcia postępowania administracyjnego, naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w toku postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, naruszenie art. 19 i art. 20 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie właściwości rzeczowej organu orzekającego w I instancji, naruszenie art. 7 kpa poprzez dokonanie powierzchownego i nierzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz załatwienie sprawy z bez uwzględnienia słusznego interesu strony, naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 kpa, a nadto naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie, oraz obrazę prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania zarządzenia z dnia 12 lipca 2004 r. Ministra Obrony Narodowej, zmieniającego jego zarządzenie w sprawie funduszu operacyjnego Żandarmerii Wojskowej, przyznającego uprawnienia do równoważnika żołnierzom Żandarmerii Wojskowej wyznaczonym do prowadzenia pracy operacyjno – rozpoznawczej. Komendant [...] Żandarmerii Wojskowej w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia MON z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie "organem właściwym w sprawach wypłacania równoważników pieniężnych jest wojskowa jednostka budżetowa, na której zaopatrzeniu logistycznym żołnierz pozostaje." W związku z tym organ podniósł, iż bezspornym w sprawie jest, że zainteresowany przed zwolnieniem z zawodowej służby w wojskowej pełnił ją w Placówce Żandarmerii Wojskowej w [...], a zatem pozostawał - zgodnie z Planem przydziałów gospodarczych Ministra Obrony Narodowej - na zaopatrzeniu logistycznym Jednostki Wojskowej Nr [...] w [...]. W konsekwencji należało przyjąć, że właściwym organem wojskowym w sprawie wypłacenia zainteresowanemu równoważnika pieniężnego jest Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...], a nie Komendant Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...]. Powyższe, w ocenie organu uzasadnia wniosek, że decyzja Komendanta Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego przed organem I instancji zgodnie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta [...] Żandarmerii Wojskowej w [...] Nr [...] z dnia [...] r. i orzeczenie o obowiązku wypłaty równoważnika pieniężnego przysługującego w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie za 2007 r. wraz z należnymi odsetkami, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia tego prawa przez organ l instancji oraz naruszenie norm prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie obowiązujących przepisów wykonawczych w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego przysługującego w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący przedstawił przebieg prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, ze wskazaniem podstaw prawnych, które w jego ocenie stanowią o zasadności przyznania wnioskowanego przezeń świadczenia. Odnosząc się zaś do meritum zaskarżonej decyzji wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów, wyłącznym dysponentem środków finansowych na wypłatę świadczeń operacyjnych jest Komendant [...] Żandarmerii Wojskowej. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego uznać należy, iż organ II instancji błędnie wskazał Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] jako właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Ponadto skarżący podniósł, iż organ II instancji w żaden sposób nie uwzględnił stawianych decyzji Komendanta Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] zarzutów, w zakresie naruszenia norm prawa procesowego; nie uwzględnił również w swym procedowaniu obowiązujących norm wynikających z zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr PF- 4/MON z 2004 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie funduszu operacyjnego Żandarmerii Wojskowej z listopada 2001 r. w sprawie funduszu operacyjnego Żandarmerii Wojskowej. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Żandarmerii Wojskowej w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż rozpoznając skargę bada, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Uwzględniając skargę Sąd wydaje wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym - nie może rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron postępowania, co jest równoznaczne między innymi z brakiem kompetencji od orzekania o przyznaniu i wpłacie świadczenia pieniężnego. Poza tym, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), Sąd nie będąc przy ocenie legalności decyzji czy postanowienia co do zasady związany granicami skargi, jest jednak związany granicami sprawy. W związku z tym rozpoznając skargę nie jest władny wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonego aktu. Z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszym przypadku decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem wobec braku właściwości do orzekania w sprawie, kontrola sądowa sprowadzona została do oceny legalności zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 kpa bez wnikania w kwestie merytoryczne dotyczące uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego. Skarga jest bezzasadna. Organy kompetentne do wypłaty żołnierzowi zawodowemu świadczeń pieniężnych określono w art. 74 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2008 r., Nr 141, poz. 80 ze zm.). Uposażenie, na które składają się uposażenie zasadnicze i dodatki do niego, a także należności wymienione w art. 73 cyt. ustawy wypłaca, stosownie do ust. 1 wskazanego artykułu, jednostka wojskowa, na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostaje. Z kolei w ust. 2 art. 74 wyszczególniono inne należności wypłacane przez wojskową jednostkę budżetową, na której zaopatrzeniu logistycznym żołnierz pozostaje. Tak więc w powyższych przepisach jest mowa o dwóch rodzajach zaopatrzenia - zaopatrzeniu finansowym i zaopatrzeniu logistycznym. Wśród określonych w art. 74 ustawy świadczeń pieniężnych brak jest równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 66 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 25 czerwca 2004 r. rozporządzenie w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie (Dz. U. Nr 153, poz. 1615 ze zm.), w którego § 6 ust. 4 stwierdza się, podobnie jak w art. 74 ust. 2 ustawy, że organem właściwym w sprawach wypłacenia równoważników pieniężnych jest wojskowa jednostka budżetowa, na której zaopatrzeniu logistycznym żołnierz pozostaje. Odrębną regulację zawarto w § 6 ust. 4a rozporządzenia w odniesieniu do żołnierzy pełniących służbę w wywiadzie i kontrwywiadzie wojskowym. Jakkolwiek do grupy podmiotów uprawnionych do wymienionego równoważnika rozporządzeniem MON z dnia 20 września 2007 r. (Dz. U. Nr 182, poz. 1306) włączeni zostali żołnierze zawodowi Żandarmerii Wojskowej na stanowisku w grupach osobowych operacyjno - rozpoznawczej i prewencji o specjalności ochrona osób, nie dokonano w związku z tym żadnych zmian w dotychczasowym § 6 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2004 r. Gdyby intencją Ministra Obrony Narodowej było powierzenie kompetencji do orzekania w kwestii równoważnika w odniesieniu do dodanej grupy żołnierzy zawodowych Żandarmerii Wojskowej komendantowi właściwego oddziału Żandarmerii Wojskowej względnie Komendantowi [...] Żandarmerii Wojskowej, niewątpliwie znalazłoby to odzwierciedlenie w powyższym rozporządzeniu zmieniającym. Podkreślić jednocześnie w tym miejscu należy, że objęcie przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz.89, ze zm.) grupy żołnierzy Żandarmerii Wojskowej oznacza, że w zakresie tym utraciło w dniu 18 października 2007 r. moc zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr Pf – 4/MON z dnia 12 lipca 2004 r., na które powołuje się skarżący. Wynika to z obowiązującej zasady, że wydanie aktu późniejszego powoduje uchylenie aktu wcześniejszego regulującego te same kwestie (lex posterior derogat legi anteriori). Poza tym zgodnie z art. 87 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) źródłem prawa powszechnie obowiązującego są, obok Konstytucji i ratyfikowanych umów międzynarodowych, wyłącznie ustawy i rozporządzenia wykonawcze do ustawy wydane na podstawie zawartego w niej upoważnienia (art. 92 Konstytucji), co oznacza, że tylko na podstawie tych aktów organy administracji publicznej mogą podejmować w stosunku do obywateli i innych podmiotów decyzje przyznające uprawnienia i nakładające obowiązki. Natomiast zarządzenia ministrów w myśl art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji, mają charakter wewnętrzny, służący kierownictwu wewnętrznemu w jednostkach podległych wydającemu wymienione akty, to jest wiążą tylko te jednostki. Zatem zarządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 2004 r. nr Pf-4/MON w przedmiocie funduszu operacyjnego Żandarmerii Wojskowej (nie publikowane) w zakresie wskazującym Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej jako dysponenta tego funduszu przydzielającego środki komendantom oddziałów Żandarmerii Wojskowej nie może stanowić podstawy do określenia kompetencji organu do wydania decyzji dotyczącej przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Przepis art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości. Badając, czy posiada kompetencję do orzekania w sprawie organ musi uwzględnić w tym zakresie regulacje prawne (przepisy powszechnie obowiązujące) aktualne na dzień wydania przezeń rozstrzygnięcia (art. 6 kpa – zasada praworządności). Skoro w aktualnym w czasie podejmowania w niniejszej sprawie decyzji I i II instancji stanie prawnym, w świetle treści § 6 rozporządzenia wykonawczego MON kompetencja do orzekania w przedmiocie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie przysługującego żołnierzom zawodowym, w tym grupie żołnierzy Żandarmerii Wojskowej (z wyłączeniem jedynie żołnierzy wywiadu i kontrwywiadu) zastrzeżona została dla wojskowej jednostki budżetowej; na której zaopatrzeniu logistycznym żołnierz pozostaje, to Komendant [...] Żandarmerii Wojskowej w [...] miał podstawy do stwierdzenia braku właściwości swojej jak i Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego (w sposób pozytywny lub negatywny) w przedmiocie przyznania mu omawianego świadczenia pieniężnego w zamian za ubiory cywilne za 2007 r. Zgodnie bowiem z przedłożonym Sądowi, na jego żądanie, przez Komendanta [...] ŻW w [...] wyciągiem z "Planu przydziałów gospodarczych jednostek centralnego podporządkowania" MON z dnia 17 lipca 2008 r. Palcówka Żandarmerii Wojskowej w [...], w której skarżący pełnił służbę przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, pozostaje na zaopatrzeniu logistycznym, co podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Jednostki Wojskowej nr [...], czyli [...] Samodzielnego Oddziału Geograficznego. Zaznaczyć trzeba, że jak wcześniej wskazano, w odniesieniu do żołnierzy zawodowych Żandarmerii Wojskowej (z grupy operacyjno – rozpoznawczej i prewencji) właściwość określona w § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2004 r. jest w omawianym zakresie wiążąca od daty wejścia w życie rozporządzenia MON z dnia 20 września 2007 r., to jest począwszy od 18 października 2007 r. Ze względu na to, że Komendant Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] nie mając uprawnień prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. i wydał kończącą je decyzję, organ odwoławczy stwierdziwszy naruszenie przepisu o właściwości obligowany był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Konsekwencją powyższego było wydanie przez organ II instancji postanowienia o przekazaniu wniosku skarżącego dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego organowi w tej kwestii właściwemu w oparciu o art. 65 § 1 kpa. Ustosunkowując się do treści wniesionej skargi stwierdzić należy, że uzasadnione są podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów procedury administracyjnej w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, lecz wydana w następstwie wadliwie przeprowadzonego postępowania decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec czego zbędne było ustosunkowanie się do nich przez organ odwoławczy, a poza tym naruszenia te nie miały wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.