II SA/Bd 988/08

11 lutego 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie WSA: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2009r. sprawy ze skargi A.M. i J.M. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę Wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 421/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] r. nr [...] nakazującą inwestorowi – M. M. rozbiórkę dobudowy, stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego w miejscowości [...], gm. [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkl 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wydał w dniu [...] r. decyzję znak: [...], którą nakazał J. i A. M. rozbiórkę dobudowy (garaż jednostanowiskowy o wym. 5,80 m x 3,35 m) i dobudowy (pomieszczenie inwentarskie o wym. 6,60 m x 3,40 m), stanowiących rozbudowę istniejącego budynku inwentarskiego na działce nr 287 położonej w miejscowości [...], gm. [...], realizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego orzeczenia orzekający organ wskazał, że dotychczasowe postępowanie zostało podzielone na dwa postępowania poprzez wyłączenie z niniejszego postępowania rozbudowy budynku o garaż dwustanowiskowy, wybudowany w okresie 1998 – 2004 r. W odniesieniu do przedmiotu niniejszego postępowania podniesiono, że kontrola budowy potwierdziła rozpoczęcie wykonania dobudowy do istniejącego budynku inwentarskiego: z lewej strony - garażu, o wym. 5,80 x 3,35 m, w odległości 1,30 m od granicy z działką sąsiednią, z otworem okiennym od strony działki sąsiada o wym. 1,00 x 0,50 m oraz z prawej strony - pomieszczenie inwentarskie, o wym. 6,30 x 3,40 m, w odległości 2,00 m od granicy z działka sąsiada, z otworem okiennym od granicy sąsiada o wym. 1,00 x 0,50 m., przy czym obydwie dobudowy były w trakcie realizacji, wykonano 8 - 9 warstw pustaków, posadzki betonowe, nie wykonano dachów. W ocenie organu, stan taki powoduje, że posadowienie obydwu elementów dobudowy narusza warunki techniczno - budowlane, tj. §12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), gdyż ściana z otworem okiennym lub drzwiowym winna być oddalona od granicy sąsiada co najmniej 4,00 m, a bez otworu okiennego lub drzwiowego co najmniej 3,00 m w związku z czym, nawet po zamurowaniu otworów okiennych, nie istnieją techniczne możliwości doprowadzenia istniejącej dobudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa. Ponadto wskazano, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono również, iż właścicielami nieruchomości w m. [...] w oparciu o akt notarialny - umowa darowizny z dnia [...] r., Repertorium A Nr [...] zostali J. i A. M.. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i A. M. wyrażając niezadowolenie z treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący podnieśli, że od marca 2008 r. uległ zmianie stan prawny nieruchomości, ponieważ obecnie to oni są jej aktualnymi właścicielami. Oświadczyli, że nie chcą ponosić skutków zaniedbań i niedopełnienia formalności przez poprzedniego właściciela – M. M. i zwrócili się z prośbą o umożliwienie doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem oraz uzupełnienia dokumentacji w celu jej zalegalizowania, podnosząc, że dobudowane pomieszczenia są im niezbędne jako garaż i budynek gospodarczy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, dokonane ustalenia stanu faktycznego pozwalają stwierdzić, że nie zachodzą w sprawie okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. przedstawione obydwie dobudowy naruszają przepisy techniczno - budowlane, a tym samym brak jest możliwości prawnych do przeprowadzenia postępowania naprawczego. Odnosząc się do wniesionego odwołania, organ stwierdził, że rozbudowa budynku inwentarskiego odbywa się w warunkach ewidentnej samowoli budowlanej, gdyż inwestorzy nie legitymują się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie poinformował, że skarżący, zgodnie z art. 548 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 1996 r., Nr 114, poz. 542 ze zm.), w związku z przyjętą darowizną, przyjęli na siebie korzyści i ciężary związane z rzeczą nabytą i to na nich spoczywa obowiązek dokonania rozbiórki nielegalne wzniesionej dobudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. i A. M. wyrazili swoje niezadowolenie z treści zapadłych w ich sprawie rozstrzygnięć, podnosząc argumentację analogiczną jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości, podnosząc, iż od marca 2008 r. to oni są aktualnymi właścicielami nieruchomości, których dotyczy niniejsze postępowanie i jako nowi właściciele chcą doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, iż po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem podniesione w niej zarzuty były niezasadne. Również sąd - niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu innych istotnych uchybień uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 w/w ustawy powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (cyt. na wstępie). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Unormowanie to ustanawia obowiązującą zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wyda nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić również należy, że unormowana przepisem art. 48 ustawy - Prawo budowlane instytucja rozbiórki, nie działa automatycznie na podstawie czysto formalnej, lecz powinna być stosowana przez organy administracji dopiero po ustaleniu, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Wskazuje na to w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając że zastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w tym przepisie wskazane, zaistnieją kumulatywnie. Takie też przesłanki legły u podstaw wyroku z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 421/07, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił dotychczasowe rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie, wskazując, iż nie ustalono czy cała dobudowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, czy tylko jej część oraz czy rzeczywiście jakiekolwiek mury istniały przed rozpoczęciem samowoli budowlanej. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przeprowadzone ponownie postępowanie administracyjne w zupełności wyjaśniło wszelkie dotychczasowe mankamenty postępowania wyjaśniającego, stanowiąc wystarczającą podstawę do zastosowania instytucji rozbiórki, przewidzianej art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Ustalono bowiem bezspornie, że wykonano dobudowę do istniejącego budynku inwentarskiego: z lewej strony - garażu, o wym. 5,80 x 3,35 m, w odległości 1,30 m od granicy z działką sąsiednią, z otworem okiennym od strony działki sąsiada o wym. 1,00 x 0,50 m oraz z prawej strony - pomieszczenie inwentarskie, o wym. 6,30 x 3,40 m, w odległości 2,00 m od granicy z działka sąsiada, z otworem okiennym od granicy sąsiada o wym. 1,00 x 0,50 m., przy czym obydwie dobudowy były w trakcie realizacji. Rygoryzm prawny wynikający z orzeczenia nakazu rozbiórki, został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak stanowi bowiem przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Procedura naprawcza stanowi więc co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, jednak w rozpatrywanej sprawie stanęło temu na przeszkodzie istotne naruszenie warunków techniczno – budowlanych, bowiem posadowienie obydwu elementów dobudowy narusza §12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż ściana z otworem okiennym lub drzwiowym winna być oddalona od granicy sąsiada co najmniej 4,00 m, a bez otworu okiennego lub drzwiowego co najmniej 3,00 m w związku z czym, nawet po zamurowaniu otworów okiennych, nie istnieją techniczne możliwości doprowadzenia istniejącej dobudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa. Niezgodność zabudowy z przepisami obowiązującymi w czasie jej realizacji (brak pozwolenia na budowę), przy równoczesnym, poważnym uchybieniu przepisów określających warunki techniczno – budowlane, wypełnia dyspozycję art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, implikując konieczność orzeczenia rozbiórki wobec przedmiotowej dobudowy. Przeprowadzonemu postępowaniu nie można zarzucić naruszenia art. 77 K.p.a. przez nie zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go, bowiem analiza akt sprawy, w szczególności zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdza tego zarzutu. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc żadnych możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, zobowiązany był natomiast nakazać rozbiórkę tego obiektu. Odnosząc się zaś do podnoszonego przez skarżących zarzutu nieuwzględnienia zmiany podmiotowej po stronie właściciela nieruchomości, na której znajdują się sporne zabudowy, wyjaśnić należy, że inwestor, który w toku prowadzonego postępowania wyzbywa się prawa do nieruchomości, traci status strony w postępowaniu administracyjnym, zaś adresatem wydawanych następnie w sprawie decyzji winien być nowy właściciel, który stał się następcą prawnym. Z dyspozycji art. 52 ustawy - Prawo budowlane niewątpliwie wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, lecz dotyczy to takiego, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań jak też mając na uwadze poglądy doktryny (porównaj, Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r., str. 546), uznać należy, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd. Jednocześnie zauważyć należy, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę powinni być małżonkowie, jeżeli są inwestorami i pozostają we wspólności ustawowej, ponadto adresatami decyzji rozbiórkowej powinni być również wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Niespornym jest również, że likwidacja skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu ani też nie wygasa w następstwie zbycia obiektu na rzecz innych osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, LEX nr 339391). Utrzymanie więc w mocy decyzji organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] było zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W. Czerwiński G. Saniewski W. Jarzembski