II SA/Bd 988/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R.L. na postanowienie [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. R. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie z dnia [...] lipca 2016r. Nr [...], którym Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 20016r. , poz. 23 ze zm.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że ww. decyzja nie została odebrana przez stronę, mimo dwukrotnego awizowania przesyłki ([...] maja 2016r., [...] maja 20116r.) i w dniu [...] maja 2016r. została zwrócona do nadawcy. W dniu [...] czerwca 2016r. (data nadania [...] czerwca 2016r.) do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2016r. Organ stwierdził, że doręczenie przesyłki nastąpiło na podstawie art. 44 kpa regulującego instytucję doręczenia zastępczego. Strona nie spełniła warunków zachowania terminu na złożenie odwołania, które należało złożyć w terminie 14 dni licząc od dnia [...] maja 2016r. Odwołanie powinno zostać złożone najpóźniej w dniu [...] czerwca 2016r. Nadanie środka zaskarżenia w dniu [...] czerwca 2016r. oznacza, że został on wniesiony 5 dni po terminie. Z uwagi na to, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ orzekł na podstawie art. 134 kpa o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano również, że z art. 58 kpa wynika, że przywrócenie uchybienia terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony. W tym zakresie wyłączona został możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. W skardze do Sądu skarżąca, działając przez pełnomocnika, zaskarżyła w całości postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2016r. nr jw. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uznanie, że odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2016r. Nr [...] zostało wniesione w terminie i nakazanie organowi II instancji jego merytorycznego rozpatrzenia ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca zawarła merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2016r. Odnośnie zaskarżonego postanowienia stwierdziła, że zostało ono wbrew stanowisku organu wniesione w terminie. Decyzja z dnia [...] maja 2016r. została osobiście odebrana przez jej męża w dniu [...] maja 2016r., termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 14 czerwca 2016r. Wniesienie odwołania w dniu [...] czerwca 2016r. w Polskim Urzędzie Pocztowym świadczy o zachowaniu terminu. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacja zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a". Z powyższego wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi postanowienie na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARMiR z dnia [...] lipca 2016r., Nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie określonym kognicją sądu administracyjnego, stwierdzić należy, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 Kpa. Przepis ten stawowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Tryb wnoszenia odwołania od decyzji administracyjnych reguluje art. 129 § 1 i 2 kpa. Jak wynika z tego przepisu, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 ust. 3 kpa). Z przytoczonych przepisów wynika, że odwołanie dla swojej skuteczności musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 kpa) oraz, że w przypadku czternastodniowego terminu z art. 129 § 2 kpa, bieg jego rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie (ewentualnie ogłoszenia decyzji – gdy decyzja była ogłaszana). Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie, w sytuacji braku uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jest obowiązek organu wydania aktu, o którym mowa w art. 134 kpa, a więc postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga bowiem, w świetle art. 129 ust. 2 i 3 w zw. z art. 134 kpa, zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania i stwierdzenie tej okoliczności przez organ, nie zależy od uznania organu odwoławczego i jest okolicznością obiektywną, w związku z tym, w takiej sytuacji organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 kpa (Komentarz Lex do art. 134, Andrzej Wróbel; wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., syng akt. SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004; wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060). Zatem jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa. Odnosząc przytoczone powyżej przepisy prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż skarżąca uchybiła 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została prawidłowo przesłana na adres skarżącej: ul. W., B., na który zostało skierowane do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] lutego 2016r. W piśmie z dnia [...] lutego 2016r. skarżąca poinformowała organ o pobycie u syna w miejscowości K. Nie wskazała natomiast nowego adresu do doręczeń, a wniosła jedynie o przedłużenie terminu na przeglądanie akt sprawy oraz terminu do składania wyjaśnień na okres po [...] marca 2016r. Na ww. piśmie oraz kopercie, w której je przesłała wskazała w dalszym ciągu adres ul. W., B. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2016r. nr [...] została wysłana na adres ul. W., B. Z adnotacji doręczyciela placówki pocztowej wynika, że przesyłki nie doręczono i pozostawiono ją na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP, ul. S. w dniu [...] maja 2016r. Doręczyciel opatrzył przesyłkę pieczęcią "Nie zastałem adresata. Awizo doręczyłem/włożyłem do skrzynki na listy dnia [...].05.16" . Przesyłka była powtórnie awizowana w dniu [...] maja 2016r. Natomiast w dniu [...] maja 2016r., z uwagi na nieodebranie przesyłki, nastąpił jej zwrot z adnotacją " nie podjęto w terminie" . W tym stanie sprawy, stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa – polegającej na sytuacji, kiedy nie zastanie się adresata w mieszkaniu ani dorosłego domownika lub osoby, która podjęłaby się oddania pisma adresatowi – poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczenia pisma przez pocztę. Stosownie zaś do treści art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tego artykułu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Powołany przepis reguluje zatem instytucję doręczenia zastępczego, kiedy to pomimo faktycznego braku doręczenia przesyłki uznaje się ją za doręczoną, co ma miejsce wówczas, gdy organ nie może doręczyć przesyłki w sposób określony w art. 42 i art. 43 kpa. Doręczenie zastępcze stwarza domniemanie doręczenia, które poprzedzone zostać musi pozostawieniem informacji o możliwości odbioru pisma w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w określonym miejscu – pozostawiając w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Istotną przesłanką skuteczności doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 kpa jest spełniające wymogi zawiadomienie adresata o doręczeniu zastępczym stwarzającym domniemanie doręczenia. Z uwagi na to, że doręczenie to oznacza przyjęcie fikcji doręczenia i uznanie skutku doręczenia nawet w sytuacji, w której adresat fizycznie nie podjął przesyłki, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Wiąże się to z wyraźnym zaznaczeniem na przesyłce, że doręczyciel spełnił wszystkie warunki prawidłowego powiadomienia adresata o przesyłce, o których mowa w art. 44 kpa. Informacje zatem zawarte w tzw awizo powinny być umieszczone również na kopercie przesyłki, której dotyczy doręczenie. Zgodnie z § 34 ust 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy (ustawa z z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe; t. jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1113), zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. Stwierdzić należy, że kopia koperty wraz ze stanowiącym jej integralną część zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zawiera wszystkie elementy konieczne do uznania, że prawidłowo zastosowany został tryb zawarty w art. 44 kpa. Podkreślić należy, że domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 kpa ma charakter niewzruszalny, skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 43 lub 44 kpa nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach. W tym miejscu również zwrócić należy uwagę na treść art. 39 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Ponadto zasadą jest, w świetle art. 42 § 1 i § 2 kpa, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Mogą być one doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, ale jedynie w wyjątkowych sytuacjach i jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem organ nie może skorzystać z tego sposobu doręczania pism, gdy przepisy szczególne nakazują inny sposób doręczania, tj. doręczania przez pocztę. Niewątpliwie organ wykazał skuteczne doręczenie decyzji skarżącej w dniu [...] maja 2016r. w terminie 14 dni od dnia awizowania przesyłki. Odwołanie zostało złożone po terminie w dniu [...] czerwca 2016r. W dniu [...] maja 2016r. w siedzibie organu I instancji odebrana została jedynie kopia decyzji. Od daty jej doręczenia błędnie skarżąca obliczyła termin 14 dniowy na złożenie odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu zobowiązuje organ do wydania postanowienia uniemożliwiającego rozpatrzenie odwołania. Wymienione okoliczności mogą stanowić podstawę do ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale - jak wynika z akt administracyjnych - skarżąca z wnioskiem takim nie wystąpiła. W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarżąca uchybiła 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe, Sąd na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku