II SA/Bd 989/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Rektora Uniwersytetu M. K. w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na studia doktoranckie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Rekrutacyjnej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu M. K. w T. z [....] Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 989/08 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z [...] lipca 2008 r. Komisja Rekrutacyjna Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w T. odmówiła M. O. przyjęcia na studia doktoranckie. W uzasadnieniu podano, że kandydat nie spełnił kryterium kwalifikacyjnego, gdyż otrzymał 54,9 punktów (na 100 możliwych). Na I rok studiów został wyznaczony limit 13 miejsc, w związku z tym miejsca zostały przyznane na podstawie listy rankingowej (kandydat zajął 32 miejsce). Od decyzji skarżący wniósł odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 kpa, przede wszystkim w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Wskazał, że jedynym z ocenianych kryteriów były tzw. "dodatkowe kwalifikacje kandydata" rozumiane jako staże, kursy i znajomość języków obcych. Na maksymalną liczbę 20 punktów przyznano jemu 5, choć jest adwokatem, a ponadto odbył praktykę zawodową w kancelarii adwokackiej w Londynie i biegle włada językiem angielskim, co sprawdzono w trakcie rekrutacji. W decyzji nie podano powodów przyznania takiej liczby punktów, którą skarżący uważa za rażąco niską. Skarżący podkreślił też, że według niego organ I instancji winien wskazać, jakie kwalifikacje decydowały o uzyskanej liczbie punktów przez każdego z kandydatów, na jakiej podstawie uznano dane kwalifikacje za wyżej punktowane, a inne za mniej i jakimi w tej materii kierowano się kryteriami. Ponadto odwołujący się podniósł, że pierwotnie odmawiano jemu wglądu do akt i dopiero po usilnych staraniach mógł zapoznać się z nimi. Poza tym uważał, że powinien mieć możliwość wglądu w akta pozostałych uczestników rekrutacji. Na końcu podniósł zarzut, iż zaskarżona decyzja jest nieważna, gdyż jako podstawę prawną powołano Uchwałę Senatu [...] z 2005 r., a nie z [...] grudnia 2007 r., na podstawie której to uchwały faktycznie odbywało się postępowanie. W odpowiedzi na odwołanie Uczelniana Komisja Rekrutacyjna wniosła o nie przyjęcie na I rok studiów doktoranckich. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że odwołanie jest bezzasadne, gdyż kryterium przyjęcia na studia stanowi ogólna liczba punktów, a nie poszczególne oceny cząstkowe, których organ I instancji nie musiał uzasadniać. Ponadto stwierdzono, że bezzasadny jest również zarzut odmowy wglądu w akta innych uczestników, gdyż nie są one objęte zasadą jawności. Podobnie w kwestii zarzutu pozbawienia prawa wglądu do akt uznano ten zarzut za nieuzasadniony. W oparciu o stanowisko komisji Rektor wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił on pogląd wyrażony przez Komisję Uczelnianą we wniosku i praktycznie przytoczył te same argumenty. Nie ustosunkował się natomiast w ogóle do zarzutu skarżącego w zakresie posiadanych przez niego dodatkowych kwalifikacji i dokonania ich oceny oraz braku uzasadnienia faktycznego decyzji. Od decyzji skarżący wniósł skargę do sądu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa w związku z art. 140 wskazując, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący powtórzył wcześniej stawiane zarzuty. Uznał, że uzasadnienie decyzji organu I i II instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Ponadto podniósł, że brak wglądu do akt innych uczestników postępowania pozbawił go możliwości oceny, czy organ I instancji działał zgodnie z art. 7 i 8 kpa. Wskazał też, że decyzja Rektora wydana została bez podstawy prawnej, co powoduje, że jest nieważna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r., Nr 164, poz. 1365 ze zm.) do kompetencji senatu uczelni należy m.in. uchwalenie zasad przyjęć na studia i studia doktoranckie. W oparciu o wskazane upoważnienie ustawowe, uchwałą Senatu [...] w Toruniu z [...] grudnia 2007r. Nr [...] ustalono zasady i tryb rekrutacji kandydatów na pierwszy rok studiów doktoranckich w roku akademickim 2008/2009. Szczegółowe uregulowania zawarto w załączniku nr 1 do uchwały, zawierającym zapis, że postępowanie rekrutacyjne składa się z dwóch etapów - postępowania kwalifikacyjnego i wydania decyzji o przyjęciu lub nieprzyjęciu na studia. Określając zasady i przebieg postępowania kwalifikacyjnego wskazano na jego konkursowy charakter przy uwzględnieniu: - wyniku rozmowy kwalifikacyjnej lub innej formy sprawdzenia wiadomości (w zakresie ustalonym przez radę wydziału), z uwzględnieniem opinii promotora pracy magisterskiej lub przyszłego opiekuna naukowego, - dodatkowych kwalifikacji kandydata (np. udokumentowana znajomość języków obcych, studia na drugim kierunku, stypendia, staże i kursy w ramach danej dyscypliny naukowej, nagrody), - udokumentowania osiągnięć naukowych i artystycznych kandydata (publikacje, referaty na konferencje itp.), - ostatecznego wyniku studiów. Ustalono, że wynik końcowy postępowania kwalifikacyjnego poddawany jest ocenie w skali od 0-100. Przyjęcie na I rok studiów następuje w kolejności uzyskanych wyników, w ramach ustalonego przez Rektora limitu miejsc stypendialnych i bezstypendialnych. W pierwszej kolejności zasadnym wydaje się odniesienie do samego aktu stanowiącego o zasadach i trybie rekrutacji. Uchwała senatu jest aktem wewnętrznym, zobowiązującym do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego i na podstawie jego wyników upoważnienia organu- komisji rekrutacyjnej powołanej przez dziekanów wydziałów prowadzących studia doktoranckie do wydania decyzji. Uchwała określa sposób i zasady prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Warunkiem przyjęcia na studia doktoranckie jest poddanie się procedurze konkursowej według reguł przedstawionych przez senat. Poddanie kandydatów procedurze kwalifikacyjnej nie budzi zastrzeżeń natury prawnej. Tego typu działanie stanowi właściwy środek weryfikacji kwalifikacji, przydatności, umiejętności i predyspozycji kandydatów ubiegających się o przyjęcie na studia. Istotne jest jednak, by odbyło się to według jasnych reguł i kryteriów, a więc czytelnego wskazania elementów, które będą brane pod uwagę przy ocenie kandydata. O ile sam tryb prowadzenia naboru jest oczywisty, o tyle pojęcie zasad stanowi pewien element o charakterze ogólnym, gdyż zasada określa sposoby, kryteria lub warunki przyznania określonych uprawnień – w tym przypadku zakwalifikowania na studia doktoranckie. Sprostanie owym warunkom ma charakter ocenny. Wiedza zawodowa, dorobek naukowy, predyspozycje kandydata stanowią cechy indywidualne, przez co nie poddają się kategoryzacji według określonego wzorca obiektywnego. Wymagają one indywidualnego podejścia i indywidualnej oceny. Ustawodawca nie wiąże senatu sztywno określonym katalogiem przesłanek, które należy umieścić w uchwale senatu. Pozostawia to uznaniu organu. Ten natomiast przyjął, że ocenę wymienionych okoliczności powinna dokonać specjalnie powołana komisja, która ma profesjonalne przygotowanie do merytorycznej weryfikacji dorobku, przygotowania i kwalifikacji kandydatów. Niewątpliwie uchwała senatu otwiera szerokie spektrum okoliczności branych pod uwagę przy ocenie kandydatów. Wymieniony w niej katalog w odniesieniu do głównych punktów ma charakter otwarty. Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że prowadzi ona do naruszenia ogólnych zasad konstruowania norm w oparciu, o które przyznaje się określone uprawnienia lub kształtuje określone obowiązki. Konieczność wydania oceny w części, w oparciu o subiektywne kryteria nie dyskwalifikuje tego aktu. Trudno uznać, by wynik rozmowy kwalifikacyjnej mógł przybrać zobiektywizowaną formę lub można było ocenić dorobek naukowy według takich kryteriów. Nie można ocenić jakości dorobku naukowego na podstawie wyłącznie ilości publikacji. Najistotniejsza jest wartość naukowa publikacji, gdyż trudno ocenić wyżej większą ilość publikacji, gdy mają one głównie charakter odtwórczy od publikacji nowatorskich i cennych z naukowego punktu widzenia. Z natury swojej konkursowa ocena kwalifikacji powoduje, że decyzja wydana po przeprowadzeniu konkursu nie może zamierzać do wzruszenia jego rezultatu. W tych okolicznościach ocena komisji ma charakter wiążący organ, gdyż ten ostatni nie jest uprawniony do samodzielnego sprawdzenia kwalifikacji kandydatów. Uchwała senatu przewiduje dwuetapowe postępowanie w procesie ubiegania się o przyjęcie na studia doktoranckie. Z jednej strony jest to postępowanie kwalifikacyjne, stanowiące jeden z elementów rozpoznania sprawy administracyjnej, stanowiący ocenę predyspozycji kandydata, a następnie etap decyzyjny przebiegający w oparciu o ustalenia pierwszego etapu. Organ wydający decyzję opiera się, więc na wynikach ustaleń komisji kwalifikacyjnej sprawdzającej przydatność kandydata. Uchwała senatu nie zakreśla organowi pola ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji, lecz stwarza warunki do ceny, czy stan faktyczny, od którego uzależnione jest przyjęcie na studia istnieje czy też nie. W tych okolicznościach oparcie się na ustaleniach komisji nie budzi zastrzeżeń. Nie oznacza to jednak, że organ zwolniony jest od jakichkolwiek własnych ustaleń i oceny. O ile organ nie jest powołany do merytorycznej oceny przydatności kandydatów na studia doktoranckie o tyle powinien sprawować pieczę i ocenić czy komisja kwalifikacyjna procedowała zgodnie z regułami określonymi w uchwale, czy oceniła okoliczności, cechy, przesłanki zawarte w uchwale, czy były chronione prawa kandydata, czy ustosunkowano się w trakcie trwania postępowania do wniosków kandydatów o ile takie zgłaszali itp. Sąd nie podziela stanowiska organu, że nie ma on żadnych uprawnień do oceny przebiegu postępowania kwalifikacyjnego i jego rola ogranicza się do ustalenia liczby punktów przyznanych przez komisję a następnie zastawienia jej z limitem miejsc kwalifikującym do przyjęcia na studia doktoranckie. To, że organ nie może wzruszyć wyników oceny indywidualnej w oparciu o stanowisko komisji i w tym zakresie jest związany ustaleniem komisji nie zwalnia go z kontroli formalnej, o której była mowa powyżej. W konsekwencji uzasadnienie decyzji ograniczające się do przedstawienia liczby zgromadzonych punktów i stwierdzenie, że został wyczerpany limit miejsc nosi cechy dowolności i nie pozwala na dokonanie właściwej oceny postępowania poprzedzającego wydanie orzeczenia. Sąd kontrolując legalność decyzji bada prawidłowość przeprowadzonego postępowania i formalną poprawność decyzji. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie uniemożliwia spełnienie tego warunku. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wydana decyzja nosi cechy dowolności i zawęża możliwość oceny poprawności przebiegu postępowania przed jej wydaniem do granic naruszających podstawowe normy postępowania – zasadę praworządności, prowadzenia postępowania służącego pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa oraz z poszanowaniem interesu obywateli (art. 6, 7,8, 9, 10 kpa). Decyzje w tym przedmiocie nie są wyłączone z obowiązku ich uzasadnienia na zasadach ogólnych, określonych w kpa. W ocenie Sądu organ naruszył przepis art. 107 kpa poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni okoliczności, które zostały wskazane powyżej. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi należy wskazać, że zdaniem skarżącego prawidłowo wydana decyzja powinna być oparta na porównywalnym zestawieniu ocen wszystkich kandydatów, skoro istnieje limit miejsc. W ocenie Sądu takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Z pewnością reglamentacja miejsc przez określenie limitu może skłaniać do zastanawiania się nad celowością przyjęcia kryteriów porównawczych, lecz skoro ocena komisji w spornym zakresie opiera się na kryteriach, których nie sposób zobiektyzować, metoda porównawcza nie odniesie pożądanego skutku, przy wydaniu decyzji o charakterze indywidualnym. Taka metoda nie wynika też z przepisów ustawy ani nie została przewidziana w ustalonych przez senat regułach postępowania. Fakt, że wydana decyzja oparta na kryteriach oceny dokonanych przez komisję ma ze swej istoty względny charakter, zdaniem Sądu nie narusza interesu indywidualnego zainteresowanych, gdyż każdy z nich podlega tym samym regułom kwalifikacji, na które godzi się, przystępując do konkursu. Przyjęte zasady określają, na czym polega postępowanie konkursowe oraz określają warunki, od których spełnienia uzależnione jest przyjęcie na studia. Samo wprowadzenie limitu nie oznacza też naruszenia zasady równości i sprawiedliwości, o ile są ustalone czytelne kryteria oceny. Zgodnie z uchwałą senatu punktacja ze znajomości języków obcych odbywa się na podstawie stosownych dokumentów potwierdzających dodatkowo umiejętność władania językiem, zatem zadaniem organu jest ustalenie, czy oprócz władania językiem obcym kandydat posiada odpowiednie dokumenty, które decydują o przyznaniu punktów. Ewentualna zasadność punktowej oceny przebiegu praktyki w kancelarii w innym państwie mieści się w kategorii okoliczności poddanych subiektywnej ocenie komisji, zasadne natomiast jest oczekiwanie, czy ta okoliczność była brana pod uwagę i czy skarżący uzyskał jakiejkolwiek punkty z tego tytułu. Odnosząc się do zarzutu braku podstawy prawnej przy wydaniu decyzji, należy stwierdzić, że decyzję wydano w oparciu o uchwałę z [...] grudnia 2007 r. i postępowanie rekrutacyjne nastąpiło w oparciu o zapisy tej uchwały. Skarżący zakwestionował też treść pełnomocnictwa udzielonego przez Rektora dla Prorektora wydającego decyzję. O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem, że wydanie indywidualnych decyzji dotyczących doktorantów i studentów jest czynnością o charakterze zewnętrznym i nie mieści się w zapisie o czynnościach o charakterze wewnętrznym, to trzeba mieć na uwadze, że w pełnomocnictwie wyszczególniono odrębnie uprawnienie do wydawania takich decyzji, co spełnia kryteria działania w ramach umocowania. Fakt natomiast, że ubiegający się o przyjęcie na studia doktoranckie jeszcze nie jest doktorantem nie zmienia oceny, że działanie umocowanego wynikało z upoważnienia mocodawcy. W tych okolicznościach podnoszone zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, natomiast okoliczności podane wcześniej zadecydowały o konieczności uchylenia obu decyzji. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.