II SA/Bd 99/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wymierzył D. L. na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 nr 207 poz. 2016, ze zm.) karę w wysokości 50.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania bez uzyskania pozwolenia dobudowanej części magazynowej i dwukomorowej suszarni do drewna w Przedsiębiorstwie Produkcyjno Handlowo – Usługowym "M." przy ul. S. w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż inspektorat został powiadomiony o użytkowaniu wskazanych obiektów przez Państwową Inspekcję pracy w B. pismem z dnia 20 października 2005 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 27 października 2005 r. ustalono, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz warunkami pozwolenia na budowę, a przedmiotowa budowa jest zakończona. Nadto, stwierdzono użytkowanie dwukomorowej suszarni do drewna, w której trwał proces suszenia drewna do produkcji oraz dobudowanej części magazynu, gdzie składowano drewno na paletach. Wskazano, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu została wydana dopiero w dniu 7 listopada 2005 r. na wniosek inwestora z dnia 31 października 2005 r., po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 3 listopada 2005 r. Na powyższe rozstrzygnięcie strona złożyła zażalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż inwestor posiadał decyzję Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na adaptację istniejącego budynku produkcyjnego na stolarnie z częścią biurowo – socjalną oraz dobudowę części magazynowej, kotłowni i suszarni do drewna o łącznej powierzchni zabudowy 991,50 m². Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] 2005 r. Nr [...] na wniosek inwestora przed zakończeniem wszystkich prac wydał pozwolenie na użytkowanie adaptacji budynku produkcyjnego na stolarnię z zapleczem biurowo – socjalnym wraz z rozbudową o kotłownię z warunkiem zakończenia objętych pozwoleniem wszystkich prac do dnia 30 września 2005 r. Z uwagi na zamiar powiększenia zakładu inwestor złożył projekt zamienny i uzyskał kolejną decyzję Starosty S. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] zatwierdzającą przedmiotowy projekt i udzielającą pozwolenia na powiększenie części magazynowej o powierzchnię zabudowy 135,70 m². Z tego też powodu wystąpił w dniu 30 września 2005 r. do organu nadzoru o przedłużenie terminu odbioru całości inwestycji do 31 października 2005 r. Następnie 31 października 2005 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie reszty zamierzenia, to jest dobudowy części magazynowej i dwukomorowej suszarni. PINB decyzją z dnia [...] 2005 r., [...] wydał pozwolenie na użytkowanie dobudowanej części zakładu. Organ odwoławczy stwierdził, iż nałożony decyzją Starosty S. z dnia [...] 2004 r. o pozwoleniu na budowę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie odnosił się do całego obiektu, zaś wydana przez Starostę decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego nie zmieniała warunków ogólnych pozwolenia, w związku z czym odwołujący się zobligowany był do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całości zamierzenia. Tymczasem z protokołów kontroli Państwowej Inspekcji Pracy z dn. 11 i 18 października 2005 r. oraz PINB z dnia 27 października 2005 r. wynika, że w wymienionych dniach zarówno obiekt magazynowy jak i suszarnia były już użytkowane (w suszarni trwał proces suszenia, w magazynach przechowywano drewno na paletach i płyty drewnopodobne). Poza tym inwestor do dnia kontroli ze strony PINB w dniu 27 października 2005 r. nie wywiązał się także z wynikającego z decyzji z dnia [...] 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie obowiązku zgłaszania, po zakończeniu, wszystkich prac pozostałych do wykonania. Reasumując organ odwoławczy uznał, że postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, zaś kwota wymienionej kary znajduje oparcie w art. 59 f prawa budowlanego. D L. zaskarżył postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wnosząc o anulowanie wymierzonej kary. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie zgadza się z zawartymi w powyższym postanowieniu wyjaśnieniami. Skarżący zakwestionował zapisy załączonego do aktu protokołu pokontrolnego dotyczącego kontroli przeprowadzonej w dniach 11 i 18 października 2005 r. przez Państwową Inspekcję Pracy, w zakresie w jakim wskazywały one na fakt użytkowania obiektu. Jednocześnie wyjaśnił, iż pozostawienie w części magazynowej paru "zblędowanych i zastreczowanych" półfabrykatów, przygotowanych do wywozu na zakład oraz około 100 sztuk "spłaszczonych i zblędowanych" kartonów na krzesła w jednej komorze suszarni, a w drugiej "gratów" ojca z działki nie mogło świadczyć o zamiarze bezprawnego użytkowania wymienionych obiektów. Ponadto podał, iż protokół pokontrolny podpisał będąc szantażowany przez inspektora pracy, który "zagroził oddaniem całej kontroli do sądu". Skarżący wysunął także zarzuty dotyczące kontroli przeprowadzonej w dniu 27 października 2005 r. Jakkolwiek znał kontrolujących z częściowego odbioru zakładu, to winni się wylegitymować, czego nie uczynili. Poza tym nie został poinstruowany przed kontrolą o jej celu, w związku z czym sądził, iż chodzi o procedurę odbioru reszty obiektów i podpisał protokół pokontrolny bez czytania i zastrzeżeń. Ponadto, skarżący wskazał na niespójność przepisów oraz na brak w konsekwencji ich realizowania. W decyzji z dnia [....]2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wyraźnie zaznaczono, iż inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Pozwolenie takie uzyskał w dniu 14 lutego 2005 r. po wykonaniu części obiektów. Natomiast z wydanej w dniu [...] 2005 r. decyzji o numerze [...] dotyczącej projektu zamiennego nie wynika, iż inwestor musi uzyskać pozwolenie na użytkowanie. To w jednoznaczny sposób potwierdza wypowiedź inspektora nadzoru budowlanego przy okazji obowiązkowej kontroli w dniu 7 lutego 2005 r., iż dokończenie inwestycji nie wymaga procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie a wystarczy zgłoszenia. Zdaniem skarżącego, skoro pozwolenie na użytkowanie reszty obiektów było wymagane, to należało powyższe zaznaczyć w "modyfikowanej" decyzji o pozwoleniu na budowę, tak aby nie budziła wątpliwości, a strona mogła się do niej dostosować. Niezależnie od tego skarżący zgłosił zastrzeżenia co do wysokości wymierzonej kary. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. nr 207 poz. 2016; ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczna decyzję o pozwoleniu na użytkowanie między innymi, jeśli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczany do kategorii wyszczególnionych w punkcie 1 tego przepisu oraz, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nie nastąpił przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (pkt 3). Uwzględniając wniosek skarżącego z dnia 26 stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sępólnie Krajeńskim wydał w dniu [...] 2005 r. decyzję Nr [...] zezwalającą na użytkowanie części zrealizowanej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia 8 listopada 2004 r. (decyzja Starosty S. sygn. [...]) to jest zaadaptowanego na stolarnię z zapleczem budynku produkcyjnego, kotłowni i przyłącza wodociągowego oraz wyznaczającą termin pozostałych robót budowlanych do dnia 30 września 2005 r. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał przepisy art. 59 ust. 1 i 3 oraz art. 55 pkt 3 prawa budowlanego. W części decyzji zawierającej pouczenie dla strony przytoczono treść art. 59 ust 4 a ustawy, zgodnie z którym o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego na podstawie uzyskanego pozwolenia na użytkowanie, należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego. Pominięcie w podstawie prawnej powyższego rozstrzygnięcia punktu 1 art. 55 ustawy było konsekwencja trafnego zaliczenia oddawanych do użytku obiektów do kategorii XVIII w protokole z przeprowadzonej na miejscu budowy obowiązkowej kontroli. Ta bowiem kategoria obiektów nie należała w czasie wydawania wskazanego pozwolenia na użytkowanie do wymagających po wybudowaniu obligatoryjnie uzyskania takiego pozwolenia, wyszczególnionych w art. 55 pkt 1. Określenie poszczególnych kategorii obiektów budowlanych zawiera załącznik do prawa budowlanego. Wynika z niego, ze do kategorii XVIII należą budynki przemysłowe ( w tym produkcyjne) oraz obiekty magazynowe ( w tym budynki składowe), a także budynki kolejowe. W art. 55 pkt 1 prawa budowlanego natomiast ujęto obiekty kategorii XVII , do której wadliwie zaliczono projektowaną przy ul. S. w S. inwestycję w decyzji z dnia [...] 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, czego konsekwencją było zobowiązanie w tejże decyzji inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obiekty kategorii XVII, to zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – budynki handlu, gastronomii i usług, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk i budynki dworcowe. Tak więc w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 14 lutego 2005 r. skarżący prawidłowo został poinformowany (pouczony) przez organ urzędu budowlanego o ciążącym na nim li tylko obowiązku zgłoszenia temuż organowi o zakończeniu wszystkich pozostałych objętych pozwoleniem na budowę robót budowlanych. Sytuacja skarżącego w powyższym zakresie, w ocenie składu orzekającego, nie uległa zmianie mimo wejścia w dniu 26 września 2005 r. w życie noweli do ustawy Prawo budowlane (ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. opublikowana w Dz. U. nr 163, poz. 1364 z 2005 r.), która uzupełniono art. 55 pkt 1 o obiekty kategorii XVIII. Zgodnie bowiem z art. 7 wymienionej noweli do spraw wykrytych a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zakończenie sprawy z wniosku z dnia 26 stycznia 2005 r. o pozwolenie na użytkowanie w szerokim ujęciu wyznacza data 30 września 2005 r., do której winno nastąpić, w myśl decyzji z dnia [...] 2005 r. zgłoszenie zakończenia robót (o ile nie nawet milcząco zaaprobowana przez organ zaproponowana przez skarżącego data 31 października 2005 r.). Podkreślić należy, że przyjęcie odmiennego poglądu łączyłoby się z obowiązkiem przynajmniej powiadomienia, z uwagi na funkcjonujące w postępowaniu administracyjnym, ujęte w art. 8 i 9 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz udzielania stronom informacji o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków, przez organ nadzoru budowlanego skarżącego o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie pozostałych obiektów w miejsce wskazanego w decyzji z dnia [...] 2005 r. zgłoszenia o zakończeniu inwestycji. Skoro z przytoczonych wyżej przepisów prawa nie wynikał dla skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej w II etapie części inwestycji, to stwierdzone przystąpienie przez niego w październiku 2005 r. do użytkowania części magazynowej i suszarni nie mogło skutkować wymierzeniem mu kary z tytułu nielegalnego użytkowania przez niego obiektu budowlanego. w myśl bowiem art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, kara ta jest wymierzana w razie rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, a w niniejszym przypadku do naruszenia art. 55 nie doszło. Natomiast niedopełnienie przez skarżącego obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu robót prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania obiektu, na podstawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 4 a) stanowi wykroczenie przewidziane w art. 93 pkt 7 prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] 2005 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa miejscowego mającym wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o ich uchyleniu.