II SA/Bd 99/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 oddala skargę. Komendant Miejski Policji w B. decyzją nr [...] z [...] na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie wszczęte na wniosek R. W. z [...], wskazując że wniosek dot. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a nie ustalenia prawa do niego, dodając, że wypłata świadczenia nie jest związana z wydaniem aktu prawnego z zakresu administracji publicznej. W odwołaniu R. W. zarzucił naruszenie art. 105 § 1 Kpa poprzez jego zastosowanie jako podstawy wydania decyzji i art. 91 § 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji, w zw. z § 8 i 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, poprzez nie wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej i wniósł o uchylenie decyzji, orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie prawa do wypłacenia równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 127 § 2 w zw. z art. 105 Kpa utrzymał w mocy ww. decyzję wskazując, że organ obowiązany jest umorzyć postępowanie w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość następuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania oraz, że wypłata świadczenia z tytułu równoważnika za remont ma charakter czynności faktycznej i nie jest związana z wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. W skardze R. W. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu i wniósł o uchylenie obu decyzji i orzeczenie, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] wywiera skutki materialnoprawne w niej określone ustalające jego prawo do wypłacenia równoważnika pieniężnego za lata 2006 – 2008. W odpowiedzi organ powtarzając argumentację swej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z treścią przepisów art. art.133 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – co w niniejszej sprawie wymaga szczególnego zaznaczenia i podkreślenia – i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący R. W. będąc emerytowanym funkcjonariuszem policji pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich przyznawania (M.P. Nr 76, poz. 708). W decyzji tej określono, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalana zostanie na podstawie obowiązujących stawek. Z akt wynika także, że skarżący R. W. pismem z dnia [...] wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w B. "o wypłacenie... równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego ... za okres lat 2006-2007 -2008." Z pisma tego nie wynika natomiast, że wnosi o ustalenie bądź przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego lecz jednie o wypłatę przyznanego decyzją z [...] równoważnika pieniężnego. Z akt wynika także, że Komendant Miejski Policji w B. pismem z dnia [...],[...] odpowiedział skarżącemu, iż brak podstaw do wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom, gdyż obowiązujące przepisy nie określają organu właściwego do rozpoznania tego typu żądania. Z akt wynika także, że skarżący R. W. zwrócił się z zażaleniem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., który postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 37 w zw. z art. 124 § 2 kpa uznał zażalenie za bezzasadne. W dniu [...] R. W. powołując się na art. 1 § 1, oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w B. w zakresie nie wydania decyzji w sprawie wniosku z [...] o wypłacenie równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego za 2006 - 2008 r. wraz z należnymi odsetkami, zarzucając naruszenie: przepisów prawa materialnego poprzez naruszenia art. 91 § 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, oraz przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 35 w związku z art. 104 i 107 Kpa. Z akt wynika także, że uwzględniając skargę wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r. II SA/ Bd 29/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązał Komenda Miejskiego Policji w B. do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych, decyzji administracyjnej w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie wskazując jaka to powinna być decyzja. W uzasadnieniu swego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy między innymi wyraźnie stwierdził, że "załatwienie sprawy, o której mowa w art. 104 § 1 Kpa to przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, czyli rozstrzygnięcie o obowiązkach bądź prawach strony. Niemniej jednak w pewnych przypadkach treścią decyzji może być inne rozstrzygnięcie, tj. nie o istocie sprawy, lecz np. o niedopuszczalności rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Taka decyzja również kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji, tyle że bez orzekania odnośnie interesu prawnego czy obowiązku strony. Istotne jednak jest, że zarówno takie rozstrzygnięcie jak i rozstrzygnięcie o istocie sprawy, kończąc postępowanie przed organem pierwszej instancji otwiera drogę do możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia; w pierwszej kolejności w trybie administracyjnym przez złożenie odwołania, a w dalszej perspektywie w trybie skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć też należy, że ustawodawca w art. 104 Kpa statuuje proceduralny nakaz podjęcia decyzji. Jego nie wykonanie oznacza, więc naruszenie prawa. Organ administracyjny nie może, więc poprzestać – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – na udzieleniu stronie informacji, co do braku możliwości załatwienia sprawy, gdy istnieją formalne przesłanki załatwienia sprawy w formie decyzji". W zakończeniu uzasadnienia swego wyroku z 22 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy - co należy jeszcze raz podkreślić – stwierdził, że "uznał skargę za zasadną, bez wskazywania ... treści rozstrzygnięcia" a jedynie zobowiązał właściwy organ do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji w terminie trzydziestu dni do dnia doręczenie akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku Sądu. Przytoczenie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 29/09 było w niniejszej sprawie wprost konieczne z uwagi zarówno na treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz stanowisko skarżącego jakoby powyższy wyrok przesądzał rozstrzygnięcie jego wniosku z [...]. W tym miejscu należy przypomnieć, że przywołany przepis art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stanowi więc on o związaniu sądu i organu oceną prawną i wskazaniami wyroku sądowego. Rozpoznając więc skargę należało mieć na uwadze obok innych istotnych w sprawie przepisów także i ten przepis obowiązującego prawa badając legalność zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy więc stwierdzić, mając na uwadze przedstawione powyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że rozpoznając nową skargę R. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie stwierdził naruszenia prawa w postaci przywołanego przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Badając dalej zasadność skargi (tj. zgodność decyzji umarzającej postępowanie z prawem) należy już na gruncie art. 105 § 1 Kpa zauważyć, że przywoływana bezprzedmiotowość postępowania generalnie rzecz biorąc wynikać może – na co szeroko zwracano uwagę zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie - z różnych przyczyn, skoro ustawodawca w przepisie art. 105 § 1 Kpa wyraźnie stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe." Tak więc każda przyczyna, która powoduje, iż występuje brak jednego z elementów statuujących stosunek prawny mający swe umocowanie w przepisach prawa materialnego będzie powodować bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowe jest więc postępowanie administracyjne w sprawie, która przestała być regulowana przepisami, które stanowiłoby prawną podstawę wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem analizując stan prawny należy zauważyć, że wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. ustawy o Policji zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708), na które powołano się w przywołanej decyzji z 1 października 1999 r. Nr 113/99 a także następne rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zawracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212), jak również i kolejne rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. pozwalało na stosowanie art. 91 ustawy o Policji także do emeryta i rencisty policyjnego. Natomiast po uchyleniu § 8 tego ostatniego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy poznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) spowodowało, iż z chwilą jego wejścia w życie, co nastąpiło w dniu 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. To zaś niewątpliwie oznacza, że postępowanie administracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. A zatem organ prawidłowo umorzył postępowanie, co oznacza, że skargę należało oddalić. Na marginesie należy jednak dodatkowo z ubolewaniem stwierdzić, że Komendant Wojewódzki Policji w B. przesyłając skargę R. W. wraz z odpowiedzią przesłał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu niekompletne akta, bowiem nie zawierały one wniosku skarżącego, na który powołał się organ w swojej decyzji a także nie zawierały przywołanej - decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z [...] – nr [...]. Należy więc w tym miejscu zwrócić uwagę organowi, aby w przyszłości przesyłając skargę na swoją decyzję dołączał do niej jednak kompletne akta, a nie jak w niniejszej sprawie wybiórczo tylko pewne dokumenty. Powyższe uchybienie organu nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ wydana ona została bez naruszenia prawa. I dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.