II SA/Bd 990/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółki "K." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 156 § 1 pkt 7, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 1, art. 16 i art. 34 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 41 z późn. zm.) i ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonego uchwałą Nr LIII/538/94 Rady Miejskiej Bydgoszczy z dnia 25.05.1994 r. opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 17, poz. 248 z 05.12.1994 r. na wniosek Z. M., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 1998 r. Nr [...] znak: [...], [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie oczyszczalni ścieków "K." w B. w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami A, B, C, D, E w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla oczyszczalni ścieków na obszarach objętych decyzją, a oznaczonych w wymienionym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem W.01.16 R i W.01.02 EO. W uzasadnieniu decyzji podano, że projektowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne w tej części z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest to wada istotna i powoduje ona nieważność decyzji z dnia [...] 1998 r. z mocy prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły Spółka "K." w B. i Z. M., będący stronami postępowania administracyjnego. Z. M. wniósł o dokonanie autopoprawki poprzez uwzględnienie przy ustalaniu granic inwestycji także działki o nr [...], twierdząc że została ona nielegalnie dopisana w obszar inwestycji. Ponadto wniósł o uznanie wszystkich osób, które podpisały odwołanie za strony postępowania, powołując się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19.05.2004 r. Spółka "K." wniosła o uwzględnienie faktu, iż grunty obejmujące działki nr [...], [...], [...] w obrębie [...] zostały wyłączone z produkcji rolnej decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa ...... Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] 1989 r., nr [...] oraz że obszar oznaczony na planie zagospodarowania przestrzennego symbolem W.01.02. EO nadal stanowi zieleń wraz z dodatkowymi nasadzeniami wykonanymi przez Spółkę, a obiekty oczyszczalni ścieków zostały wybudowane poza tym obszarem. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po ponownym rozpatrzeniu spawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji podlegała ocenie według stanu prawnego i faktycznego w dacie jej wydania. Przyjęto za podstawę prawną art. 39 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.). Odnosząc się do argumentów przedstawionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazano, że na podstawie dokumentów geodezyjnych oraz wyrysu i części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, że sporna działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę oczyszczalni ścieków "K.", a decyzja z dnia [...] 1998 r. wskazana we wniosku, nie ma wpływu na postępowanie kontrolujące pod względem zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 1998 r., została bowiem wydana w innym postępowaniu. Wskazano także, że decyzja z dnia [...] 1989 r., na którą powołuje się Spółka "K.", została wydana przed uzyskaniem mocy obowiązującej przez miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B. dla obszaru o symbolu W.01.16.R, w skład którego wchodzą między innymi działki o nr [...], [...], [...], - obręb [...], którym to planem ustalono przeznaczenie rolnicze tych działek, wobec czego rozstrzygnięcie z [...] 1989 r. nie ma znaczenia w tej sprawie. Co do obszaru oznaczonego symbolem W.01.02.EO, stwierdzono że bez znaczenia są argumenty, iż teren ten stanowi istniejącą zieleń, a obiekty oczyszczalni ścieków zostały wybudowane poza tym obszarem, zgodnie bowiem ze stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji, przeznaczenie tego obszaru pod budowę oczyszczalni ścieków nie było zgodne z planem miejscowym, który wskazywał miejsce pod realizację inwestycji – oczyszczalni ścieków. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka "K.", wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Podniesiono, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1998 r. wskazano okres jej ważności do [...] 1999 r. Po tej dacie straciła ona swoją moc prawną, nie może więc być przedmiotem obrotu prawnego, nie jest także dopuszczalna jej weryfikacja. W momencie rozpoznawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie istniała już bowiem w obrocie prawnym, nie było zatem przedmiotu rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 1998 r. Powinno więc dojść do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie, wskazując że decyzja z dnia [...] 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była w jakimkolwiek trybie wzruszona, więc należy uznać, że pozostawała w obrocie prawnym aż do unieważnienia w części przez Kolegium, co wtedy dopiero spowodowało wyeliminowanie tej części decyzji z obrotu prawnego, a pozostałe rozstrzygnięcie nadal samodzielnie funkcjonuje w obrocie prawnym. Stwierdzono ponadto, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 156 § 2 K.p.a., przywołując na poparcie tej tezy szereg orzeczeń Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania Z. M. W uzasadnieniu swojego stanowiska stwierdził, że wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy terminu jej ważności oznacza jedynie, że określono termin, w którym należy wystąpić o pozwolenie na budowę. Jest to więc rodzaj promesy udzielonej inwestorowi. Poza tym podniósł, że Spółka Wodna nie wykazała na czym polega nieodwracalność zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim wypowiedziało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podniósł także, iż wbrew twierdzeniom skarżącej na spornym terenie została usunięta zieleń ochronna, co znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19.05.2004 r. w spr. II SA/Bd 48/04 oraz, że są tam zlokalizowane obiekty oczyszczalni, których wykaz załącza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą Spółkę. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada, czy przy podejmowaniu decyzji administracyjnej, czy tez innych aktów, nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. Przy czym Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a.]. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą wyrokowania przez Sąd są akta sprawy organu administracji publicznej rozumiane jako cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, umożliwiający przeprowadzenie Sądowi kontroli, do jakiej został ustawowo powołany. Tylko wyjątkowo, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające i to tylko z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przyjęcie założenia, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przedstawiło Sądowi, w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a., cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu, będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, że w sprawie tej doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodować musiało uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Przede wszystkim wskazać należy, że akta administracyjne przedstawione Sądowi nie zawierają dokumentów, które umożliwiłyby Sądowi ocenę tego, czy słusznie i w jakim zakresie nieważność decyzji z dnia [...] 1998 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy oczyszczalni ścieków przyjęto. Nie wynika to też z treści zaskarżonej decyzji. Wskazano w niej jedynie symbole pewnych obszarów (W.01.16.R i W.01.02.EO), twierdząc, że obszary te obejmuje decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta B. obszary te przewidziano odpowiednio jako: • tereny rolne w strefie ochronnej rejonowej oczyszczalni ścieków miejskich "K.", na których obowiązuje bezwzględny zakaz wprowadzania nowej zabudowy mieszkalnej, • strefa ekologiczna, zieleń ochronna w ramach strefy ochronnej wokół oczyszczalni ścieków miejskich "K.". W aktach nie ma dokumentu w postaci czy to załącznika graficznego, czy opisowego przedstawiających pokrywanie się obszarów oznaczonych w planie miejscowym symbolami W.01.16.R i W.01.02.EO z obszarem objętym decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1998 r. Poza kontrolą Sądu pozostają więc stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ewidentnej sprzeczności tej decyzji z ustaleniami obowiązującego w dacie jej wydania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz co do zakresu tej sprzeczności. Pojawia się ponadto uzasadniona obawa co do tego, czy Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji zgromadziło materiał dowodowy w sposób nakazany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 K.p.a. i czy dysponowało takimi dokumentami, z których ewidentna sprzeczność wprost wynikała. Mając na uwadze treść art. 133 § 1 p.p.s.a. cyt. powyżej, stwierdzić należy, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Nie można, wobec wskazanych wyżej braków ocenić także tego, czy w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, brały udział wszystkie te osoby, które mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.). Od tego, gdzie znajduje się obszar oznaczony symbolami W.01.16.R i W.01.02.EO i z czyimi terenami sąsiaduje, zależy to, kto może być stroną postępowania dotyczącego nieważności decyzji z dnia [...] 1998 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy oczyszczalni ścieków. Wystąpienie powyżej omówionych braków w aktach administracyjnych, w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany jest wyrokować właśnie na podstawie akt sprawy, skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ nie można wykluczyć tego, że organ administracji publicznej podjął rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pomimo tego, że nie dysponował dokumentami, które były niezbędne do przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że są one całkowicie chybione. Teza o utracie mocy prawnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu po upływie terminu ważności określonego w tej decyzji (31.12.1999 r.) w sytuacji, gdy na jej podstawie wydano już decyzję o pozwoleniu na budowę i budowę w ustawowym terminie rozpoczęto, nie znajduje potwierdzenia ani w obowiązujących przepisach, ani w doktrynie. W ocenie Sądu, należy uznać w takiej sytuacji, że adresat decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zrealizował już uprawnienia z niej wynikające, więc decyzja spełniła już swoją funkcję, a nie wygasła. Rozwiązanie takie stanowi wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego i ochrony praw nabytych. Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji.