II SA/Bd 991/09

19 stycznia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renaty Owczarzak (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Z.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta [...], po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] r., znak: j.w., działając na podstawie art. 146 § 2, art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), odmówił uchylenia wydanej na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji p.n. "adaptacja lokali użytkowych na parterze oraz lokali mieszkalnych na I piętrze na lokal handlowy branży odzieżowej w budynku przy ul. [...] w [...], działka nr [...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający podniósł, iż Z. Z. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., znak: [...] dla inwestycji j.w., powołując się na okoliczność, iż nie została uznana za stronę postępowania w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, a jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością o numerze ew. [...], na której prowadzona była inwestycja. Starosta [...], decyzją z [...] r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania, jednak na skutek jej zaskarżenia, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r. znak:[...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po zakończeniu postępowania wznowieniowego i zapoznaniu ze zgromadzonym w jego toku materiałem dowodowym oraz po ponownym rozpatrzeniu akt sprawy, Starosta [...] stwierdził, iż nie ma podstaw prawnych do uchylenia wydanej przez siebie decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ żądanie uchylenia decyzji ostatecznej pochodzi od osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie Z. Z. posiada tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej względem działki o numerze ew. [...] przy ul. [...], lecz nie występuje tutaj druga przesłanka, a mianowicie oddziaływanie obiektu na jej nieruchomość, bowiem obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę tj. do działki nr ew. [...]. W związku z powyższym organ uznał, iż nie można uchylić ostatecznej decyzji Starosty [...], ponieważ żądanie jego uchylenia pochodzi od osoby nie posiadającej statusu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Z. podniosła, że jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę dla powyższej inwestycji, gdyż jest właścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego wydano pozwolenie na budowę. Strona zarzuciła, iż zakończona inwestycja negatywnie wpływa na jej nieruchomość, uniemożliwiając zarówno suwerenne z niej korzystanie jak i przyszłe plany rozbudowy, podkreślając, że uciążliwość hałasu jak również zła estetyka sprzeczne są z zabytkowym charakterem jej nieruchomości. Strona skarżąca poinformowała, że w ramach wznowionego postępowania nie doszło do wizji lokalnej zrealizowanej inwestycji, oraz że przy zapoznawaniu się z aktami sprawy, oprócz pism skarżącej, nie zostały jej udostępnione jakiekolwiek inne dokumenty w tej sprawie. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, iż z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego bezsprzecznie wynika, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę tj. do działki o nr ew. [...], ponieważ żaden z elementów planowanego zadania nie wykracza poza granicę nieruchomości, a objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie narusza żadnych przepisów prawa, ani też nie wprowadza żadnego ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu i korzystaniu z nieruchomości sąsiednich w związku z czym brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, iż nie znalazł żadnych podstaw potwierdzających w/w zarzuty, a odpowiadając na zarzut dotyczący nie przeprowadzenia przez organ I instancji wizji lokalnej zrealizowanej inwestycji, poinformował, że zgodnie z art. 81 a w/w Prawa budowlanego tylko organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy lub zakładu pracy, a zatem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie posiada kompetencji do przeprowadzenia wymienionej wizji lokalnej terenu objętego inwestycją. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. Z. podniosła, decyzja organu odwoławczego dopuszcza do jawnego pogwałcenia przysługującego jej prawa własności, ponieważ na terenie działki nr [...] wybudowana została instalacja wentylacyjno – klimatyzacyjna dla sklepu odzieżowego położonego na sąsiedniej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że nie została powiadomiona o toczącym się w sprawie postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a przedstawione przez nią materiały dowodowe zostały przez organ odwoławczy całkowicie zignorowane. Ponadto skarżąca wskazała, że z terenu jej nieruchomości prowadzone są obecnie prace naprawcze i serwisowe przedmiotowej instalacji, bez uzyskania jej zgody na wstęp, wskazując przy tym, że istniała możliwość innego umiejscowienia instalacji klimatyzacyjnej tj. w granicach działki nr [...]. W ocenie skarżącej hałas wentylatorów, zła estetyka i brak możliwości ewentualnej rozbudowy, ogranicza jej swobodne korzystanie i zagospodarowanie własnej nieruchomości, która notabene wpisana jest do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Wznowienie postępowania administracyjnego jest szczególną instytucją pozwalającą na wzruszenie decyzji ostatecznej. Stanowi ono, podobnie jak inny nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych - stwierdzenie nieważności ostatecznego aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia), wyjątek od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych wynikającej z art. 16 kpa i może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy orzeczenie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a kpa. W niniejszej sprawie kontroli sądu podlega zasadność odmowy uchylenia decyzji administracyjnej po wznowieniu postępowania z uwagi na to, że - zdaniem organów - nie zaistniała przesłanka stanowiąca podstawę wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jaką jest nie branie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak skonstruowany krąg podmiotów legitymowanych do bycia stroną wymaga od organu architektoniczno - budowlanego, do którego wpłynął wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dokonania ustaleń czy charakter projektowanej inwestycji, uzasadnia przyjęcie stanowiska, że może ona oddziaływać na inne nieruchomości (najczęściej bezpośrednio sąsiadujące). Tak więc zasadność udziału innych podmiotów w postępowaniu uzależniona jest od obszaru oddziaływania obiektu, którego dotyczy projekt inwestycji i podlega badaniu przez organ. Wprowadzenie do ustawy pojęcia "oddziaływania obiektu budowlanego" umożliwia zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich do bycia stroną postępowania (właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości), w ramach postępowania w konkretnej sprawie o pozwolenie na budowę. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Obszar ten stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wprowadzona definicja ustawowa ma charakter przepisu blankietowego. Obszar oddziaływania to niewątpliwie teren, jednak jego wytyczenie wymaga odniesienia się do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych. Istotne jest, że przepisy te mają wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, jak zdaje się to przyjmować skarżąca, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Tak więc takie skutki funkcjonowania instalacji wentylacyjno – klimatyzacyjnej jak: hałas czy zła estetyka nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły skarżącej interesu prawnego w znaczeniu wyrażonym w treści normatywnej art. 28 Prawa budowlanego i w konsekwencji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu uczyniły to zasadnie. Trafnie zauważył organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęził krąg podmiotów, którym należy przyznać przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (tutaj: rozbudowę obiektu) na nieruchomości sąsiedniej. Podzielić należy również i pozostałe argumenty, w tym wyrażony pogląd, że zakres tego pojęcia jest każdorazowo ustalany na potrzeby konkretnego postępowania administracyjnego, mającego za przedmiot sprawę o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadnił przesłanki na których oparł rozstrzygnięcie. W tym miejscu wskazać należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej nie ma możliwości ocenienia wszystkich aspektów oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomości osób trzecich znajdujące się na określonym terenie. Bywają bowiem sytuacje, że dopiero po oddaniu do użytkowania obiektu spełniającego w chwili podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę, warunki techniczne oraz inne wynikające z przepisów prawa wymogi, okazuje się, że korzystanie z tego obiektu niesie z sobą określone uciążliwości dla właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy innej nieruchomości. Nie musi to jednak świadczyć o wadliwości wydanego pozwolenia na budowę, w sytuacji, w której (jak przyjęły orzekające w sprawie organy) wydający je organ nie naruszył przepisów Prawa budowlanego, czy innych ustaw. Istnieje też prawna możliwość usunięcia niedogodności powodowanych przez obiekt budowlany dla władającymi nieruchomościami sąsiednimi, które są związane z korzystaniem z tego obiektu przez właściciela. Jeżeli użytkowanie obiektu wiąże się z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, w grę może wchodzić postępowanie przed powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego. Przykładem jest tutaj tryb przewidziany w art. 66 Prawa budowlanego, w którym m.in. stwierdza się, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, czy bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Sposób korzystania z nieruchomości może również wywoływać skutki w sferze prawa cywilnego, ponieważ jak stanowi art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Natomiast art. 144 k.c. (dotyczący immisji) stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nie można więc wykluczyć, że jeżeli zarzuty skarżącej co do korzystania z nieruchomości przez właściciela nieruchomości sąsiedniej zostaną uznane w postępowaniu sądowym za uzasadnione, to sąd ten nakaże właścicielowi nieruchomości sąsiedniej podjęcie odpowiednich działań mających na celu doprowadzenie do usunięcia naruszeń prawa własności skarżącego. Skarżąca nie może wywodzić przymiotu strony w postępowaniu o wznowienie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia na budowę z faktu, że inwestor po wykonaniu adaptacji lokali użytkowych w budynku na podstawie pozwolenia na budowę, użytkuje te lokale w sposób niekorzystny dla skarżącej. W związku z tym Sąd przyjął, że organy administracji zasadnie nie znalazły podstaw do uznania, że działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Okoliczność ta skutkuje tym, że skarżąca jako właściciel tej działek, nie może być uznana za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skoro skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to nie można przyjąć, że pominięcie jej udziału w tym postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec stwierdzenia, że wskazana we wniosku przesłanka wznowienia postępowania nie zachodzi, organy prawidłowo wydały decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 1 k.p.a. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.