II SA/Bd 994/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a, pkt 10, pkt 11, art. 23 ust. 1, ust. 6, ust. 7 i ust. 8, art. 25 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), w zw. z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1212) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych dla dzieci: K. i W. rodzeństwa S. wraz z należnymi odsetkami w kwocie ustalonej decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], nr [...] (należność główna: [...] zł, odsetki na dzień [...] maja 2012 r.: [...] zł - łącznie: [...] zł). W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzjami z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz nr [...] strona została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla dzieci: K. i W. S. za okres od [...] września 2010 r. do [...] maja 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Ponadto, wskutek złożonego przez stronę wniosku, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta B. odroczył termin płatności ww. zobowiązań do dnia [...] marca 2012 r. Organ podał, że w niniejszej sprawie strona w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W toku postępowania ustalono, że skarżąca jest osobą czynną zawodowo. Samotnie wychowuje dwoje niepełnoletnich dzieci. Skarżąca zamieszkuje wraz z dziećmi oraz bratem, z którym wspólnie ponosi koszty utrzymania mieszkania. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie skarżącej za pracę w wysokości [...] zł miesięcznie, świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł oraz świadczenia rodzinne w kwocie [...] zł. Łączny miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł, zaś dochód na osobę wynosi [...] zł. Miesięczne stałe koszty utrzymania rodziny wynoszą [...] zł. Organ wskazał też, że sytuacja materialna rodziny nie kwalifikuje skarżącej do korzystania ze wsparcia Pomocy Społecznej. Organ ustalił również, że skarżąca sama zrezygnowała z uzyskiwania alimentów w wysokości po [...] zł miesięcznie na każde dziecko, godząc się na obniżenie alimentów na kwotę [...] zł miesięcznie na każde dziecko. Organ podniósł, że w rodzinie nie występuje niepełnosprawność, jak również przeszkody zdrowotne w uzyskaniu dodatkowego źródła dochodu. W ocenie organu, sytuacja materialna skarżącej pozwala na zaspokojenie potrzeb rodziny. Organ I instancji wskazał, że umorzenie zobowiązań jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Szczególnie uzasadnione przypadki stanowiące podstawę umorzenia zobowiązań z tytułu nienależnie pobranych świadczeń muszą być związane z sytuacją zdrowotną lub rodzinną zobowiązanego. Ponadto, organ wskazał, że sytuacja materialna i bytowa rodziny nie zmieniła się zasadniczo od sytuacji z momentu wystąpienia o odroczenie spłaty ww. zobowiązań. W konsekwencji organ nie dopatrzył się okoliczności, które stanowiłyby podstawę do umorzenia zobowiązań z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji strona złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Ponadto wniosła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Strona zarzuciła decyzji naruszenie art. 18 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, oraz art. 35 § 1-3 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu strona wskazała, że organ nie wyjaśnił, czy przedmiotowe świadczenie było "świadczeniem nienależnie pobranym", czy jedynie "nienależnym świadczeniem". Skarżąca podniosła, że jej działanie nie miało na celu wyłudzenia świadczeń alimentacyjnych. Zarzuciła organom naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz to, że organ nie odniósł się do jej twierdzeń podniesionych we wniosku. Wskazała też, że organ nie dochował należytej staranności celem dokładnego zbadania sprawy. Ponadto, zarzuciła organowi arbitralność i nieobiektywne postępowanie w przypadku uznania administracyjnego, oraz naruszenie terminów, poprzez zbyt opieszałe działanie w sprawie, i dopuszczenie się tym samym naruszenia art. 12 k.p.a. W konsekwencji powyższych naruszeń strona zarzuciła organowi również naruszenie art. 8 k.p.a. Podniosła także, że z uwagi na bardzo niskie dochody nie jest w stanie zaspokajać podstawowych potrzeb rodziny i jest zmuszona do zaciągania pożyczek. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organ wskazał na uznaniowy charakter tego rodzaju decyzji i podniósł, że wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w oparciu o kryteria słuszności i celowości zależy wyłącznie od woli organu właściwego wierzyciela. Wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu wymaga zaś wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy oraz jej analizy w kontekście zwrotu "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Organ II instancji odnosząc się do zarzutów strony wskazał, że ocena decyzji zobowiązujących do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Organ wyjaśnił również, że zakres niniejszego postępowania ogranicza się do ustalenia, czy w sprawie zaistniały postawy do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem organu, nie zaistniały przesłanki umożliwiające umorzenie przedmiotowych należności. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydanie decyzji poprzedził wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej strony oraz jej analizę z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w k.p.a. Kolegium uznało ponadto, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wniosek strony został rozpatrzony przy uwzględnieniu jej sytuacji materialnej i rodzinnej. Organ w rozpatrywanej sprawie przedstawił swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i logiczny. Na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o dokonanie oceny prawnej sprawy. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 18 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organy w żaden sposób nie odniosły się do podnoszonych przez nią argumentów, iż w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia jedynie ze "świadczeniem nienależnym", a nie ze "świadczeniem nienależnie pobranym". Strona podała, że organ odwoławczy wskazał jedynie, że kwestie te są poza zakresem przedmiotowego postępowania. W ocenie skarżącej zaś, jest to naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Strona podkreśliła, że ograniczenie przy orzekaniu, jakie zastosowało Kolegium uważa za bezpodstawne i sprzeczne z powołaną normą. Ponadto, skarżąca podniosła, że organy nie odniosły się do przedstawionych przez nią wyliczeń dochodów, które przy uwzględnieniu braku możliwości korzystania z funduszu alimentacyjnego pokazują jej rzeczywistą sytuacje materialną. Skarżąca wskazała, że podtrzymuje wszystkie zarzuty oraz twierdzenia zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r., oraz w odwołaniu od decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), stanowiąc w przepisie art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.). Istotnym jest także, że rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, a zakres jego procedowania wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 p.p.s.a). W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawą prawną przedmiotowej sprawy jest art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który stanowi, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Konstrukcja cytowanego przepisu wskazuje, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jako wyjątek od zasady zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Ustawa nie precyzuje kryteriów umorzenia nienależnie pobranych świadczeń odnosząc się jedynie do nieostrego kryterium "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Ustalenie, czy w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w przepisie leży w gestii właściwego organu administracji publicznej. Uznając umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, jako wyjątek od zasady zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, można przypisać mu charakter ulgi. Wobec powyższego organ orzekając w ramach uznania administracyjnego, winien zbadać, czy sytuacja rodziny występującej z wnioskiem o umorzenie daje podstawy prawne do orzeczenia ulgi. Użycie przez ustawodawcę wyrażenia "szczególnie uzasadnione okoliczności" oznacza, że zastosowanie instytucji określonych w art. 23 ust. 8 ustawy, w tym umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, jest wyjątkiem od reguły i nakłada na organ właściwy obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Zasadą zatem jest egzekwowanie należności, natomiast ich umorzenie może nastąpić wyjątkowo, tylko w sytuacjach szczególnych. Również brak stałych dochodów i związana z tym trudna sytuacja materialna, nie stanowią szczególnej okoliczności w rozumieniu omawianego przepisu. Na tle orzecznictwa wyjaśniającego istotę uznania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ wydając decyzję o charakterze uznaniowym jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Sąd wskazał, że w przypadku nieostrych pojęć typu "szczególnie uzasadniony przypadek", organ stosujący prawo dokonuje wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy sytuacja określona w przepisie występuje (por. wyrok z dnia 9 marca 2006 r., l OSK 1267/05, LEX nr 198275). Za szczególnie uzasadnione okoliczności należy uznać sytuacje zupełnie wyjątkowe, o których nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji publicznej zobligowany jest dokonać zbadania sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz rodziny, jaką tworzy. Na sytuację życiową składają się zaś nie tylko wysokość (brak) osiąganych dochodów, ale również takie elementy jak stan rodzinny, zdrowotny, wiek oraz zdolność do podjęcia zatrudnienia. Następnie organ administracji powinien ocenić, czy w którejś z powyższych sfer wystąpiły zdarzenia, którym można by przypisać cechy "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Występowanie bowiem samej tylko trudnej sytuacji majątkowej nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Do przyjęcia takiej tezy uprawnia istota świadczenia przyznawanego z funduszu alimentacyjnego oraz przesłanki jego przyznania, do których ustawodawca zaliczył kryterium dochodowe. Jak bowiem wynika z treści preambuły do ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, celem stosowania przewidzianych w ustawie instrumentów pomocowych jest wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów poprzez dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 złotych. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych. Zasady przyjęte na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazują, że trudna sytuacja materialna (dochodowa) rodziny jest przesłanką przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie może zatem stanowić samodzielnej i wyłącznej przesłanki do zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż organy administracji przeprowadziły wyczerpującą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącej w kontekście przesłanek zawartych w art. 23 ust. 8 ustawy. W złożonym wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń skarżąca powołała się na trudną sytuację materialną i osobistą wskazując dochody, które uzyskuje oraz wydatki, które ponosi jej trzyosobowa rodzina. Skarżąca jest osobą młodą, pracuje w zawodzie fryzjera, otrzymuje stałe niskie dochody. Posiada zobowiązania finansowe. Organy nie zaprzeczyły, że sytuacja skarżącej jest trudna jeżeli chodzi o stronę finansową. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca nie powołała się w toku postępowania na żadne okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, które dały podstawy do uznania, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 23 ust. 8 ustawy, co uprawniało organ do odmowy umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń. Podkreślić należy, że działające w imieniu państwa organy administracji publicznej nie mogą pochopnie umarzać należności, gdyż sytuacja materialna dłużnika może w przyszłości ulec zmianie w wyniku podjęcia płatnej pracy, bądź zaistnienia innych zdarzeń powodujących przysporzenie w majątku dłużnika. Zatem trudna sytuacja materialna dłużnika w dacie orzekania w przedmiocie umorzenia należności nie musi oznaczać umorzenia owych należności. W wyroku z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 507/12 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl NSA stwierdził, że przepis art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów może bowiem być zastosowany tylko wtedy, gdy sytuacja rodziny wynikająca ze szczególnie uzasadnionych okoliczności uniemożliwia spłatę nienależnie pobranego świadczenia nie tylko w chwili wnioskowania o jej umorzenie, ale także w przyszłości. Na tym więc polegają wskazane przez ustawodawcę szczególne okoliczności, iż omawiany przepis nie może być stosowany tylko dlatego, iż sytuacja rodziny jest trudna. Trudności te muszą być wyjątkowe, wykluczające ewentualność spłaty należności także w przyszłości. Taki charakter trudności rodziny skarżącej w rozpatrywanej sprawie nie został wykazany, zwłaszcza, że organy administracji ustaliły, iż skarżąca sama zrezygnowała z uzyskiwania alimentów w wysokości po [...] zł miesięcznie na każde dziecko, godząc się na obniżenie alimentów na kwotę [...] zł miesięcznie na każde dziecko (wypis z protokołu Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt [...] - k. nr 25 akt administracyjnych oraz postanowienie Sądu Rejonowego w B. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2011 r. sygn. akt [...] o nadaniu klauzuli wykonalności ugodzie zawartej przed Sądem Rejonowym w B. w dniu [...] kwietnia 2011 r. - k. nr 112 akt administracyjnych). W trakcie posiedzenia Sądu Rejonowego w B. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich, które odbyło się w dniu [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...] skarżąca cofnęła wniosek o sprostowanie daty w ugodzie. Działanie jej było świadome. Oświadczyła, że napisze wniosek o umorzenie oraz, że sobie poradzi (protokół z posiedzenia k. nr 142 akt administracyjnych). Stan faktyczny sprawy został zatem prawidłowo oceniony, jako nie spełniający wymagań określonych w art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, że organ nie rozważył kwestii nienależnego świadczenia i nienależnie pobranego świadczenia. Postępowanie dotyczące obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz postępowanie dotyczące umorzenia nienależnie pobranych świadczeń cechuje odrębność. Oznacza to, że kontrola sądu w niniejszej sprawie ograniczona jest do badania przesłanek dotyczących umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W ramach tego postępowania Sąd nie może natomiast oceniać prawidłowości decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] i nr [...] zobowiązujących do zwrotu nienależne pobranych świadczeń. Przedmiotem oceny Sądu nie było postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, które zostało zakończone decyzjami ostatecznymi z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] i nr [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W niniejszym postępowaniu Sąd był uprawniony jedynie do zbadania zasadności odmowy umorzenia przez organ kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wskazano, brak było podstaw do skutecznego zakwestionowania stanowiska Prezydenta Miasta B., wyrażonego w ostatecznych decyzjach z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] i nr [...]. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazać należy, iż ww. decyzje pozostają poza kognicją Sądu w rozpoznawanej sprawie, albowiem, jak wspomniano, są one ostateczne i ich kontrola wykracza poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.