II SA/Bd 994/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r., nr[...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (PPIS) decyzją z dnia [...].04.2015 r., wydaną na podstawie na podstawie art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263; z późn. zm.), w związku z art. 56 ust. 1, pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409; z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", po dokonaniu oględzin dwóch pomieszczeń (pomieszczenia o powierzchni 108 m² i 28 m²) na II kondygnacji budynku handlowo - usługowego przy ul. [...] w K., w związku z zamiarem przystąpienia do ich użytkowania, zgłosił sprzeciw przeciwko rozpoczęciu użytkowania tych pomieszczeń. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że K. K. (skarżąca) zgłosiła do PPIS zakończenie budowy i zamiar przystąpienia do użytkowania "dwóch pomieszczeń'' (pomieszczenia o powierzchni 108 m² i 28 m²) na II kondygnacji budynku handlowo - usługowego przy ul. [...] w K. W trakcie przeprowadzonej w dniu 15.04.2015 r. kontroli PPIS stwierdził: 1. Brak projektu zamiennego uzgodnionego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (właścicielka dokonała nowego podziału pomieszczeń). 2. Brak sprecyzowanego przeznaczenia pomieszczeń (w projekcie przeznaczenie ogólne usługowe). 3. Rozbieżność w nazwie pomieszczenia (w protokole skuteczności wentylacji pomieszczenie zostało nazwane pomieszczeniem socjalnym a pełnomocnik właścicielki oświadczył, że jest to pomieszczenie techniczne). 4. Brak prawidłowo wykończonych ścian, podłogi, brak wentylacji w pomieszczeniu o powierzchni 28 m². 5. Brak przedsionka izolacyjnego w wydzielonej toalecie przy lokalu usługowym. Zdaniem PPIS istniejący stan jest sprzeczny z § 44, § 51, § 85 ust. 2, § 147 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690; z późn. zm.), oraz z § 26 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 169, poz. 1650; z późn. zm.) i dlatego orzekł o wniesieniu sprzeciwu. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje ustaleń opisanych w punktach 1, 3, 4 i 5 uzasadnienia decyzji, oraz że usunęła zastrzeżenie wyrażone w decyzji, a wynikające z protokołu kontroli i zawiadomiła o tym PPIS. Pismem z dnia 28.04.2015 r. PPIS odmówił przeprowadzenia kontroli uważając, że nie ma podstaw do kontroli z uwagi na nie sprecyzowanie przeznaczenia pomieszczeń. Stanowisko PPIS wynika z punktu 2 uzasadnienie decyzji - "brak sprecyzowania przeznaczenia pomieszczeń" i w tym zakresie skarżąca skarży decyzję. Wyjaśniła, że przeznaczenie pomieszczeń wynika z projektu i są to pomieszczenia handlowo - usługowe. Opinia Inspektora powinna natomiast odpowiedzieć, czy pomieszczenia te są wykonane zgodnie z projektem jako pomieszczenia handlowo - usługowe. Pomieszczenia te przeznaczone są bądź na wynajem bądź na prowadzenie działalności w postaci pośrednictwa nieruchomości. Skarżąca nie wyklucza wynajmu pomieszczeń. Nie może jednak zawrzeć umowy najmu ani szukać najemców na lokal, na który nie ma pozwolenia na użytkowanie. Podniosła, że w wypadku gdyby znalazł się najemca lokalu prowadzący działalność wymagającą szczególnych warunków sanitarnych to i tak będzie musiał wystąpić o opinię Inspektora Sanitarnego. Aktualnie decyzja doprowadza do sytuacji, w której lokal nie może zostać wynajęty z uwagi na brak pozwolenia na użytkowanie. Jej zdaniem decyzja w zakresie, w którym jest zaskarżona pozbawiona jest podstaw prawnych, co uzasadnia jej zmianę. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (PWIS) decyzją z dnia [...].06.2015 r. utrzymał w mocy decyzję PPIS, twierdząc że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, jego zdaniem, że PPIS, prawidłowo wydał decyzję z dnia [...].04.2015 r., zgłaszającą sprzeciw przeciwko rozpoczęciu użytkowania dwóch pomieszczeń na II kondygnacji budynku handlowo - usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. PWIS wskazał, że powyższe stanowisko zostało zajęte po kontroli przeprowadzonej w dniu 15.04.2015 r. oraz po dostarczeniu przez stronę materiałów uzupełniających pismem z dnia 21.04.2015 r. Zarówno przedstawiony podczas kontroli projekt budowlany jak i dołączony rzut zamienny do pisma skarżącej z dnia 21.04.2015 r. nie zawierał szczegółowo określonej funkcji pomieszczeń, a użyte określenie: "pow. usługowa" jest pojęciem bardzo ogólnym. Wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462; z późn. zm.) projekt architektoniczno-budowlany winien w szczególności uwzględniać właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Projekt tego obiektu zaś informacji tych nie zawierał. Wobec tego PWIS stwierdził, że projekt budowlany tego przedsięwzięcia obarczony jest istotną wadą, która uniemożliwia ocenę, że projektowane rozwiązania funkcjonalne i instalacyjne spełniają wymagania higieniczne i zdrowotne. Podkreślił, że wymagania te są zdecydowanie odmienne dla różnych pomieszczeń handlowych i usługowych, oraz że ma wiedzę, iż często projektowane są obiekty i pomieszczenia "pod wynajem" bez określenia szczegółowego ich przeznaczenia, ale w takiej sytuacji opracowanie projektowe jest odpowiednio uszczegółowione przed dopuszczeniem obiektów do użytkowania. Ponadto PWIS poinformował, iż art. 56 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane mówi wprawdzie, że "Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym," jednakże organ winien mieć możliwość stwierdzenia czy obiekt spełnia wymagania higieniczne i zdrowotne, a w sytuacji stwierdzonej podczas kontroli sanitarnej nie było możliwe sprawdzenie czy obiekt spełnia te wymogi bez podania dokładnego sposobu ich użytkowania. W następstwie PPIS nie mógł wydać pozytywnej opinii umożliwiającej rozpoczęcie użytkowania przedmiotowego obiektu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie PWIS skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła, że: 1) zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję wprowadzoną do obrotu prawnego po upływie terminu materialno-prawnego wynikającego z art. 56 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - i jako taka rażąco narusza prawo, 2) zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 56 ust 1 ustawy Prawo budowlane polegającym na przekroczeniu przez organ zakresu kompetencji rzeczowej przyznanej mu tym przepisem. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (na wypadek uwzględnienia zarzutu określonego w pkt 1 petitum skargi) ewentualnie o: 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zgodnie z przepisem art. 56 ust 2 ustawy Prawo budowlane niezajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 1 (w tym Inspektora Sanitarnego) w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Zgodnie natomiast z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem orzecznictwa, wymienione w art. 56 ust. 2 terminy są terminami prawa materialnego. 14-dniowy termin zakreślony przepisem art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego oznacza, że tylko w tych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji. Upływ terminu z art. 56 oznacza dla organu brak możliwości wydania tak orzeczenia o sprzeciwie, jak i braku tego sprzeciwu. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem inwestora o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, jest załatwiana albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią sprzeciwu lub uwag oznaczających zakaz możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Przy czym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA - termin do zgłoszenia sprzeciwu określony w art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje także doręczenie stronie wydanego sprzeciwu. Tymczasem, jak wyjaśniła skarżąca, już z samego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż jej zawiadomienie wpłynęło do organu I instancji w dniu 07.04.2015 r. zaś decyzja organu I instancji zapadła w dniu [...].04.2015 r. - czyli po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z przepisu art. 56 ust 2 Prawa budowlanego. Skoro decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego po upływie terminu materialno-prawnego wynikającego z art. 56 ust. 2 Prawa budowlanego to zdaniem skarżącej, stało się to z rażącym naruszeniem prawa. To zaś uzasadnia wyrażony na wstępie wniosek o stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych przez organy inspekcji sanitarnej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Niezależnie do powyższego skarżąca wskazała, iż organ II podobnie jak organ I instancji błędnie określił zakres kompetencji przysługujących PPIS w ramach postępowania określonego w art. 56 Prawa budowlanego. Zakres ten bowiem określono w przepisie art. 56 ust 1 w sposób następujący: "organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym." Kompetencją Inspektora Sanitarnego nie jest więc, zdaniem skarżącej analizowanie budowli pod kątem przyszłego sposobu użytkowania, lecz wyłącznie pod kątem zgodności z projektem budowlanym. Z kolei badanie prawidłowości samego projektu budowlanego również nie należy do kompetencji Inspektora Sanitarnego. Ewentualne nieprawidłowości projektu badane są w postępowaniu o pozwolenie na budowę i ewentualnie w postępowaniu nadzorczym organów architektoniczno-budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i dodatkowo wyjaśniając, że zgodnie z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego inwestor składający wniosek do organu nadzoru budowlanego zobowiązany jest dołączyć oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag organu PPIS, co do zamiaru rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Zgłoszenie tych uwag lub sprzeciwu powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Skarżąca uzyskała informację o zgłoszeniu uwag w ustawowym terminie, gdyż kontrola obiektu, podpisanie i otrzymanie protokołu z tej kontroli przez skarżącą nastąpiło dnia 15.04.2015 r., to jest w ósmym dniu od otrzymania zawiadomienia przez organ I instancji. W tym trybie postępowania wystarczające było, zdaniem organu uzyskanie przez skarżącą informacji o zgłoszonych uwagach, co nastąpiło poprzez podpisanie protokołu z kontroli i w terminie przewidzianym ustawą, to jest 14 dni od daty otrzymania zgłoszenia o zamiarze użytkowania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa", wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ppsa, tejże kontroli legalności Sąd administracyjny dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle przeprowadzonej, w oparciu o wyżej powołane przepisy prawa, kontroli sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Według art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako: "kpa", "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 2003 r. str. 717). W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu w związku z wniesieniem skargi stała się decyzja PWIS z dnia [...].06.2015 r. utrzymująca w mocy decyzję PPIS z dnia [...].04.2015 r., którą to decyzją organ "zgłosił sprzeciw przeciwko rozpoczęciu użytkowania dwóch pomieszczeń". Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia organy podały art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz.1409; z późn. zm.). Zgodnie z tym artykułem inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, między innymi organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy te zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Rozważenia wymaga w tej sprawie po pierwsze to, jakie uprawnienia dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej co do formy wyrażenia swojego stanowiska, związane z zawiadomieniem o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do użytkowania wynikają z przytoczonego przepisu. Nie wskazano w nim bowiem wprost jak stanowisko to organy mają przedstawić (uzewnętrznić). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że Państwowy Inspektor Sanitarny, tak zresztą jak i Państwowa Straż Pożarna zgłaszając uwagi lub sprzeciw w trybie art. 56 Prawa budowlanego, nie wydają odrębnie zaskarżalnych rozstrzygnięć. Skoro bowiem zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym w ramach procedury wydania pozwolenia na użytkowanie, procedury, której głównym celem jest sprawdzenie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, to ostateczne rozstrzygnięcie podejmie organ właściwy do wydania pozwolenia na użytkowanie, sprzeciw zaś lub uwagi organów wskazanych w art. 56 ust. 1 będą materiałem dowodowym przydatnym przy podjęciu tego rozstrzygnięcia (tak: Z. Kostka w Komentarzu do art. 56 ustawy Prawo budowlane, Wydawnictwo LexisNexis 2014, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7.04.2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 774/09; lex nr 577703). Wystarczającym więc i zarazem jedynie dopuszczalnym w realiach niniejszej sprawy, było przedstawienie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej swojego stanowiska w formie pisma informującego o sprzeciwie, albo o uwagach. Mając na uwadze powyższe uznając, że brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do wyrażenia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej, podlegającej osobnemu zaskarżeniu w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji obu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ strona nie zgłosiła takiego żądania w trybie art. 210 § 1 ppsa.