II SA/Bd 995/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198; dalej –"u.d.i.p.") odmówił udostępnienia żądanej przez P. K. informacji w postaci protokołów kontroli sanitarnej tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami, przeprowadzonych od 2011 r. w restauracji hotelu [...] w G. Organ stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż dotyczy prywatnej działalności kontrolowanego. Wnioskodawca nie posiada też uprawnień jako strona postępowania w sprawie dotyczącej kontrolowanego. W odwołaniu P. K. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając że organ niewłaściwie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem odwołującego się treść protokołu wytworzonego przez organ jest informacją publiczną. Organ ma obowiązek udostępnienia żądanych informacji z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych lub innych informacji, które naruszałyby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją nr [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 105 § 1 Kpa uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie. Organ stwierdził, że odmowa udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną nie może nastąpić na podstawie art. 16 u.d.i.p. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.; gdyż wiąże się bezpośrednio z działalnością prywatnego przedsiębiorcy. Restauracja jest zakładem prywatnym, a nie państwowym, a wnioski w sprawie indywidualnej nie mają charakteru informacji publicznej. Poszczególne dokumenty mogą być przedmiotem informacji publicznej, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są sprawami publicznymi konkretne, indywidualnie sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną. Nadto uprawnienie do przeglądania akt, robienia z nich notatek i sporządzania odpisów przysługuje wyłącznie stronom postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, organ winien podjąć środki niezbędne do zapewnienia aby jego pracownicy byli zobowiązani do nieujawniania informacji uzyskanych przy okazji wykonywania obowiązków w zakresie kontroli urzędowych, za wyjątkiem sytuacji, w których istnieją uzasadnione podstawy, aby podejrzewać, że żywność lub pasza może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi lub zwierząt. Dlatego też informacja, która nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie. Tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania o udostępnienie informacji odbywać się będzie na zasadzie art. 16 ustawy, zgodnie z art. 5. W przypadku gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ jest zobowiązany do poinformowania o tym wnioskodawcy pismem. Ponieważ zdaniem organu wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć a wadliwą decyzję wyeliminować z obrotu. W skardze do Sądu wnioskodawca wniósł o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając: I. - naruszenie prawa procesowego: art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa -polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; jak i błędną ocenę materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 105 § 1 Kpa - błędne przyjęcie, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, co miałoby czynić bezprzedmiotowym postępowanie dotyczące odmowy, poprzez umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty; - art. 8, 107 § 1 i 3 w zw. z 105 § 1 Kpa - nienależyte uzasadnienie decyzji, jej ogólnikowe stwierdzenia, przytoczenie przepisów i orzeczeń bez wskazania na jakich dowodach i przepisach oparto rozstrzygnięcie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa i uniemożliwia kontrolę decyzji, a także brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które byłoby ze sobą spójnie i logicznie powiązane i odnosiłoby się sprawy; - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 1 i 2 Kpa - przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej i niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 8 i 109 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 1 i 2 Kpa przez brak doręczenia kompletnej decyzji. II. - naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 1-3 Konstytucji – przez błędną wykładnię, prowadzącą do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej i jej nieudostępnienie w postaci wskazanej we wniosku; - art. 31 ust. 3 i 61 ust. 3 Konstytucji - poprzez wyłączenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę; - art. 2 ust. 1 u.d.i.p. – przez naruszenie prawa do informacji; - art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy i drugi, art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, iż protokoły kontroli nie stanowią informacji publicznej; - art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i 12 ust. 1 ustawy o PIS - przez uznanie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów kontroli. W odpowiedzi Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o uwzględnienie skargi na zasadzie art. 54 § 3 ppsa w zw. z pkt 1 i 2 decyzji nr [...]r. W ramach autokontroli organ uchylił własną decyzję nr [...] r. stwierdzając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylił też decyzję organu I instancji z [...] i umorzył postępowanie w całości. Wyrokiem WSA z 1.04.2015 sygn. akt II SA/Bd 45/15 uchylono decyzję autokontrolną z[...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. W myśl art. 133 § 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a., dokonując oceny zaskarżonego aktu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ obie decyzje wydano z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. W art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zagwarantowano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo to obejmuje m.in. dostęp do dokumentów. Jego ograniczenie, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 2 i 3). W art. 2 ust. 1 ustawy d.i.p., ustawodawca precyzuje przyznane ustawą zasadniczą powyższe prawo, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w ustawie zasadach, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując kiedy dostęp podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane informacje nie mogą być udostępnione. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i art. 11 (udostępnienie wglądu), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz udostępnienia materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących posiedzenia. 4) udostępniania w centralnym repozytorium. Informacja publiczna, która nie została udostępniona ww. Biuletynie lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Uwzględnienie wniosku wymaga ustalania, czy spełniono przesłankę podmiotową tj. czy jego adresat jest zobowiązany w świetle u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., organem władzy publicznej a więc organem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej w trybie regulowanym przepisami u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o PIS stanowi, że do zakresu działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności: utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego; warunków produkcji, transportu, przechowywania i sprzedaży żywności oraz warunków żywienia zbiorowego. Zdaniem jednak organu żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż udostępnienie wnioskowanych informacji dotyczy podmiotu prywatnego i jego prywatnej działalności, zatem wnioski z kontroli nie stanowią informacji publicznej. Dlatego nie istniał obowiązek jej udostępnienia w trybie u.d.i.p. i stąd organ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja w ocenie Sądu jest wadliwa. Ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., stanowiąc, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6; a więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów; jest to treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowią wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu władzy publicznej, związane z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczące. W ocenie Sądu, żądane przez skarżącego dokumenty są informacją publiczną. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Katalog informacji publicznej, nie jest zamknięty, gdyż ustawodawca użył zwrotu "w szczególności". W przypadku dokumentacji dotyczącej przebiegu i wyników kontroli ustawodawca nie pozostawia wątpliwości, że dokumentacja taka jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Błędne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż dotyczy sprawy "prywatnej", indywidualnej. Protokoły z kontroli sanitarnej zakładu gastronomicznego przeprowadzone, w ramach kompetencji nadzorczych organu władzy czyli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, posiadają walor informacji publicznej i żądanie ich udostępnienia podlega rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. Treść wniosku nie wskazuje, aby skarżący domagał się dostępu do zbioru dokumentów - akt administracyjnych w indywidualnej sprawie. Dlatego nie mają tu zastosowania przywołane przez organ przepisy art. 73 i 74 Kpa. Wnioskodawca domagał się wyłącznie udostępnienia kopii protokołów wraz z załącznikami z kontroli sanitarnych z 2011 r. Odnosząc się do stanowiska w sprawie braku spełnienia przez wnioskodawcę warunków do bycia stroną postępowania należy zwrócić uwagę, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej co do zasady nie jest postępowaniem administracyjnym, w którym zastosowanie miałby art. 28 Kpa. Brak więc było podstaw do wywodów organu dotyczących interesu prawnego/faktycznego wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej, skoro po myśli art. 2 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu i od realizującego to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Zasadnie skarżący zarzuca naruszenie art. 61 Konstytucji. Protokół z kontroli sanitarnej dokonanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest dokumentem urzędowym dotyczącym działalności tego organu władzy, zawierającym dane publiczne, w tym ocenę działalności lub naruszeń podmiotu kontrolowanego, ewentualne zalecenia, wnioski pokontrolne itp. związane ze zdrowiem obywateli, korzystających z zakładu zbiorowego żywienia. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Organ odwoławczy wydał decyzję o uchyleniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji i umorzeniu postępowania. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było wadliwe – w ocenie Sądu - przyjęcie przez organ odwoławczy, że żądana informacja nie posiada cech informacji publicznej. Już z tego tylko względu należało wyeliminować to orzeczenie z obrotu prawnego, skoro podstawą wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej mogą być jedynie przesłanki z art. 5 u.d.i.p., nie zaś (wadliwe) stanowisko organu odnośnie "indywidualnego" charakteru żądanej informacji i w konsekwencji bezprzedmiotowości postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jako organ I instancji, wydając decyzję wskazał jako podstawę prawną art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jednocześnie uznając, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko to z podanych wcześniej poglądów jest błędne. Tylko w przypadku uznania, że żądana informacja jest informacją publiczną, lecz ze względu na ochronę wartości określoną w innych przepisach nie może być udostępniona organ może odmówić udostępnienia informacji. Wchodzi tu w grę uzasadnione ograniczenie dostępności do informacji publicznej ze względu na dobra chronione prawem - art. 5 ust. 1-4 u.d.i.p. W odniesieniu do ograniczenia zawartego w art. 29a ustawy o PIS, iż uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem, należy wskazać, że przepis ten nie wyłącza dokumentacji pokontrolnej z pojęcia informacji publicznej, co przyjął organ w zaskarżonej decyzji ani też nie wyłącza tych dokumentów wytworzonych przez organ władzy publicznej w ramach jego czynności urzędowych, jako takich w całości (bez względu na ich treść np. zakres kontroli, stwierdzone nieprawidłowości, wytyczne i zalecenia pokontrolne itp.), z zasady ich udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. Jest wprost inaczej - protokoły z kontroli sanitarnej zakładu pracy powiatowego inspektora sanitarnego mają walor informacji publicznej, lecz wyłącznie informacja w tych protokołach zawarta i tylko w zakresie objętym tajemnicą prawnie chronioną np. tajemnicą przedsiębiorcy, podlega ograniczeniu. Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia odmowy udostępnienia żądanych informacji i wydania w tym przedmiocie decyzji. W tym stanie rzeczy organy orzekły z naruszeniem art. 5 u.d.i.p. Z tych powodów, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu, dlatego też właściwy organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu, które po myśli art. 153 P.p.s.a. będą dla organu wiążące. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.