II SA/Bd 999/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta A. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. (znak: [...]) na podstawie art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej zwana: "u.g.n.") odmówił W. B. zwrotu nieruchomości położonej w obrębie miejscowości W., gm. A. K., stanowiącej działki o nr ewid. 184/3, [...],[...],[...],[...],[...],[...] o ogólnej powierzchni 0,2185 ha wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa, dla której została urządzona księga wieczysta [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskodawca działając jako następca prawny po matce H. B. (akt notarialny rep. [...] nr [...] z [...] lutego 2007 r.) wniósł w oparciu o art. 137 ust. 1 u.g.n. o zwrot przedmiotowej nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa z dniem [...] marca 1976 r. na podstawie Zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu w A. K. z [...] lipca 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotowym zarządzeniem przejęto działki należące do W. C. we wsi W., gm. R., o nr ewid. [...] o pow. 0,2300 ha. Przejęcie nastąpiło na podstawie art. 8 i 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216; zwana dalej: "ustawą z 1961 r."). Decyzją nr [...]Naczelnika Urzędu Gminy w R. z dnia [...] lipca 1975 r. orzeczono o przyznaniu W. C. odszkodowania w wysokości 15.075,00 zł za przejęcie na własność Państwa gruntów położonych we wsi W. Stosowanie do art. 8 ust. 4 ustawy z 1961 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W., Rejonowy Oddział w A. K. pismem z [...] marca 1976 r. zwróciło się do Państwowego Biura Notarialnego w A. K. z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności Państwa do przejętych gruntów. Przejęcie nastąpiło w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntownych. Organ ustalił, że w dniu [...] sierpnia 1975 r. rozpoczęto prace polowe związane z wyznaczeniem terenów budowlanych, z terminem zakończenia prac wyznaczonym na [...] sierpnia 1975 r., co potwierdza sprawdzenie techniczne z [...] sierpnia 1975 r., dotyczące podziału terenów budowlanych oraz dziennik robót geodezyjnych i kartograficznych. Operat geodezyjny nr [...] z wykonanych prac polegających na podziale działek zgodnie z celem wywłaszczenia przyjęty został do Państwowego Zasobu Geodezji i Kartografii w dniu [...] października 1975 r. co potwierdza wykonanie podstawowego celu wywłaszczenia jakim było wydzielenie terenów budowlanych. Organ podał, że na podstawie dokumentacji wywłaszczeniowej Agencja Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR), jako kolejny następca prawny Ministra Rolnictwa, podjęła próbę uzgodnień dotyczących uzyskania dostępu do drogi publicznej działek będących w Zasobie Agencji. W dniu [...] sierpnia 2010 r. podpisała protokół zdawczo-odbiorczy w sprawie wydania i przekazania przedmiotu, zdaniem ANR, bezumownego użytkowania. Organ stwierdził, że dokonując konkretyzacji celu wywłaszczenia jako ustalenie granic terenów budowlanych należy mieć na uwadze fakt wykonania prac – podział terenu na działki budowlane w okresie przypadającym na okres od [...] do [...] sierpnia 1975 r., przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Fakt podziału, zaprzecza stwierdzeniu, że nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Wyjaśniając przesłanki w ww. przepisu organ stwierdził, że chodzi o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ podkreślił, że najistotniejsze jest to czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia została w przeszłości wykonana na danej nieruchomości w ściśle określonych ramach czasowych. W ocenie organu po [...] września 2004 r. nieruchomość nie może być uznana za zbędną i nie podlega zwrotowi jedynie wówczas, gdy organ administracji ustali, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, a realizacja tego celu została jednocześnie zakończona przez upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. Nieruchomość wywłaszczona przed [...] maja 1990 r. w przypadku, której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został realizowany przed [...] września 2004 r. a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o zwrot, jeśli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ cel został już zrealizowany to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia. W konsekwencji poczynionych ustaleń organ uznał, że podniesiony przez wnioskodawcę w piśmie z [...] września 2014 r. zarzut braku realizacji celu wywłaszczenia jest bezzasadny, gdyż wydzielenie terenów budowlanych w roku 1975 było realizacją zamierzonego celu, tj. ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Organ podkreślił, że ustawa nie określała w swojej treści terminu sprzedaży wydzielonych działek budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. B., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 136 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że powyższa nieruchomość nie stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu tj. pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe, bezpodstawne przyjęcie, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, ponadto oparcie rozstrzygnięcia merytorycznego na nieistniejących okolicznościach oraz na faktach nieprawdziwych oraz istotne naruszenie reguł i zasad postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na jego wynik. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i uznanie, że podlega ona zwrotowi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że jest cały czas posiadaczem samoistnym spornej nieruchomości, a od 2007 r. płaci podatek gruntowy. Podkreślił, że do dnia złożenia odwołania nie wydzielono na spornym terenie działek i terenów budowlanych. Podał, że od dnia wywłaszczenia, aż do dnia złożenia odwołania w sposób niezakłócony i nieprzerwany wpierw jego matka, a obecnie on jako następca prawny włada faktycznie nieruchomością i uprawia rolę na całej działce. W jego ocenie ustalenia poczynione przez organ stoją w jawnej sprzeczności ze stanem faktycznym i stanowią rażące naruszenie prawa. W jego ocenie w sprawie nie występują żadne przesłanki negatywne z art. 229 u.g.n., nieruchomość nie została sprzedana, nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego, a jemu przysługuje skuteczne prawo żądania zwrotu nieruchomości. Odwołujący się podał, że wywłaszczona nieruchomość może być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W obecnej sytuacji wystarczy stwierdzenie wystąpienia jednej przesłanki zbędności nieruchomości aby umożliwić ubieganie się o jej zwrot. Odwołujący się podniósł także, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje dla sprawy bez znaczenia. W ocenie strony organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego i nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie. Decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwana: "K.p.a.") w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że z akt sprawy nie wynika, żeby prawny poprzednik nieruchomości – H. B. otrzymała z tytułu wywłaszczenia odszkodowanie, co jednak nie wywiera wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że istotą sprawy jest w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3 u.g.n. to, iż dopuszczalność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest możliwe wyłącznie gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ wskazał, że pod jurysdykcją ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216) nie posługiwano się pojęciem zbędności nieruchomości. Dlatego w sposób szczególnie dokładny należy ustalić przymiot zbędności nieruchomości i ustalić czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie Wojewody celem na jaki zostały wywłaszczone nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem było ustalenie granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego. W ocenie organu, tereny budowlane w świetle obowiązującej wówczas ustawy określają plany zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku braku zatwierdzonych planów wyznaczone są one na podstawie przepisów 3-6 ww. ustawy. W przedmiotowej sprawie w momencie wywłaszczenia nieruchomość znajdowała się na terenie, dla którego nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego dla realizacji celu wywłaszczenia organ zobowiązany był postępować zgodnie z przepisami ww. ustawy z 1961 r. Wojewoda podał, że wstępnym etapem było zatem przygotowanie projektu wyznaczenia terenów budowlanych przez właściwy organ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, który musiał być prowizorycznie oznaczony na gruncie i wyłożony do wglądu w siedzibie gromadzkiej rady narodowej na 21 dni. Po upływie tego czasu oraz rozpatrzeniu wszelkich zgłoszonych wniosków i uwag Prezydium zatwierdzało projekt w drodze uchwały i wyznaczało tereny budowlane, po czym podawało ją do powszechnej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie opisane czynności znajdują odzwierciedlenie w postępowaniu, a w aktach sprawy znajdują się dokumenty będące podstawą do stwierdzenia, iż proces utworzenia terenów budowlanych na spornym gruncie faktycznie miał miejsce. W ocenie organu wskazuje na to m.in. korespondencja Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w B. z Kierownikiem Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w A. K. – pismo z dnia [...] lutego 1969 r. z prośbą o wykonanie prac pomiarowo-urządzeniowych związanych z wykonaniem planu zagospodarowania terenu na obszarze ok. 8 ha we wsi W., zgodnie z załączonym wykazem właścicieli gruntów projektowanych do przejęcia na własność Skarbu Państwa, obejmujących m.in. osoby fizyczne będące podmiotem niniejszego postępowania wywłaszczeniowego. W aktach sprawy znajduje się także protokół z dnia [...] września 1973 r. w sprawie ustalenia zapotrzebowania na działki budowlane we wsi W., w którym przedstawiciele Wydziałów Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu a także Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji w zw. z § 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz.U. z 1970 r., Nr 3, poz. 16) ustaliły je w ilości 24 szt. o pow. do 0,0900 ha, a obok niego protokół bez daty z odbytego posiedzenia w sprawie rozpatrzenia opracowanego projektu ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, z treści którego wynika, iż zatwierdzono przejęcie na własność SP gruntów przewidzianych w projekcie wyznaczenia terenów budowlanych wsi W. pod budownictwo mieszkaniowe zgodnie z załączonym szkicem projektu. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że jeżeli ww. rozporządzenie dotyczy wyłącznie przejęcia terenów budowlanych zatem zamysł nabycia nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem powinien świadczyć o tym, że posiadały one charakter terenów budowlanych. Wojewoda wskazał, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów jednym z ważniejszych elementów procesu tworzenia terenów budowlanych było przygotowanie projektu wyznaczenia terenów budowlanych, po czym prowizorycznie oznaczenie go na gruncie i wyłożony do wglądu w siedzibie gromadzkiej rady narodowej, o czym świadczy protokół z dnia [...] listopada 1973 r. oraz pismo z [...] listopada 1973 r., którym przekazano do Urzędu Gminy w R. dwa egzemplarze obwieszczenia oraz jeden egzemplarz mapy projektu ustalenia granic terenów budowlanych wsi W. przejmowanych na własność Państwa, z prośbą o wywieszenie do wiadomości mieszkańcom wsi i zainteresowanym jednostko organizacyjnym na okres 21 dni. W ocenie organu finalnym etapem było podjęcie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej uchwały i wyznaczeniu terenów budowlanych oraz podanie jej do powszechnej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Organ zaznaczył, iż mimo że uchwały nie udało się pozyskać to jednak o jej podjęciu świadczy znajdujący się w aktach sprawy plan wyznaczenia terenów budowlanych obejmujący tereny przejęte na własność SP zgodnie z zarządzeniem Naczelnika Powiatu nr 46/74 z 11 lipca 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego, zatwierdzony uchwałą Prezydium nr 154/369/69 z 26 marca 1969 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. W ocenie Wojewody przedstawione w sprawie dowody świadczą o wykonaniu celu wywłaszczenia. Na podstawie informacji zawartych w dzienniku robót geodezyjnych i kartograficznych, organ stwierdził, że prace związane z wydzieleniem terenów budowlanych rozpoczęto niespełna rok po wejściu w życie zarządzenia nr [...]. Potwierdzeniem tego jest sprawozdanie techniczne z [...] sierpnia 1975 r. dotyczące podziału wyznaczonych już terenów budowlanych, obejmujące nieruchomości położone we wsi W., oznaczone w ewid. gruntów nr [...],[...],[...] – części tych działek o pow. 1.0584 ha, z treści którego wynika, że nowe grunty nieruchomości utrwalone zostały butelkami wkopanymi dnem do góry – podziemne oraz kamiennymi granicznymi słupkami granitowymi – ziemnie. Organ podkreślił, że powierzchnia wskazana w niniejszym sprawozdaniu technicznym odpowiada w zupełności powierzchni działek objętych wykazem gruntów przeznaczonych do przejęcia na własność Państwa. W ocenie organu odwoławczego nieuzasadnione są zarzuty dotyczące terminu rozpoczęcia prac związanych z wyznaczeniem terenów budowlanych jak i sam proces wyznaczenia terenów, bowiem w aktach sprawy znajduje się pełna dokumentacja potwierdzająca wykonanie powyższych czynności, w określonych ramach czasowych. Organ stwierdził, że w odniesieniu do pojęcia działki budowlanej na gruncie u.g.n. przez którą rozumie się zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce, to organ stwierdził, że u.g.n. nie obowiązywała w dacie wywłaszczenia nieruchomości, jak również w chwili możliwości uznania jej za zbędną na cel określony w akcie wywłaszczenia. Organ podkreślił, że analiza odpisu zupełnego księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w A. K., wszystkie nieruchomości będące podstawą niniejszego postępowania stanowiły niegdyś działki budowlane. Zmiana sposobu korzystania dokonana została dopiero w dniu [...] sierpnia 2009 r. za sprawą Starosty Aleksandrowskiego działającego na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, podczas gdy księga została założona [...] marca 1976 r., co także stanowi podstawę do stwierdzenia, iż te tereny budowlane faktycznie zostały wyznaczone w określonych ustawowo ramach czasowych. Wojewoda podkreślił, że w świetle całego materiału zgromadzonego w postępowaniu uznano, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., bowiem celem wywłaszczenia było wyznaczenie granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego, i w świetle obowiązującego wówczas prawa tereny budowlane zostały wyznaczone, dlatego cel w akcie wywłaszczenia został zrealizowany. W. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] zarzucił jej obrazę przepisu art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ustalenie, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia. Ponadto skarżący zarzucił decyzji, iż narusza przepisy postępowania, w szczególności art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co stanowi istotne naruszenie reguł i zasad postępowania administracyjnego mogące mieć wpływ na jego wynik. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w skardze zawarł wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, poprzez zlecenie oględzin nieruchomości celem stwierdzenia czy podział fizyczny został faktycznie dokonany i czy podział utrwalono słupami granicznymi naziemnymi oraz wyznaczono dojazdy do drogi publicznej. Ponadto skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy księgi wieczystej KW nr [...] celem przeprowadzenia dowodu ze znajdujących się tam dokumentów na okoliczność faktycznego przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa – ANR – co pozwoli na weryfikację dokumentacji załączonej do sprawy przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację wskazując, iż decyzja Wojewody opiera się na błędnej podstawie faktycznej, gdyż celem wywłaszczenia nie było samo ustalenie granic przejętej nieruchomości, ale realna zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dniem [...] marca 1976 r. na podstawie Zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu w A. K. z [...] lipca 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotowym zarządzeniem przejęto działki należące do W. C. we wsi W., gm. R., o nr ewid. [...] o pow. 0,2300 ha. Przejęcie nastąpiło na podstawie art. 8 i 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216; zwana dalej: "ustawą z 1961 r."). Skarżący jest następca prawnym przejętych na rzecz skarbu Państwa nieruchomości. Dopiero ustalenie celu wywłaszczenia ww. nieruchomości będzie stanowiło podstawę do kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 216 ust. 1 u.s.g. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r., Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r., Nr 22, poz. 99). Ostatnia z wymienionych ustaw stanowiła podstawę do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości. Stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych mogły przejmować stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego (ust. 1). Przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następuje w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów (ust. 3). Przejęcie na własność gruntów rolnych w oparciu o art. 8 ust. 3 ww. ustawy odbywało się z mocy prawa i dotyczyło według ust. 1 terenów budowlanych budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Zgodnie z art. 1 ustawy budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarach wsi może być realizowane wyłącznie na terenach wyznaczonych na ten cel, zwanych w dalszym ciągu ustawy "terenami budowlanymi". Powyższy przepis definiuje pojęcie terenów budowlanych, przez które należy rozumieć tereny wyznaczone na cel jakim jest budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarach wsi. Przejęcie na własność Państwa gruntów określonych, wyznaczonych w trybie przepisów ustawy art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane, ale budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego było celem wywłaszczenia. Oznacza to, że realizacja tego celu polegała na realizacji budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego, a nie na wyznaczeniu terenów budowlanych, których tryb wyznaczania określa precyzyjnie ustawa stanowiąc w art. 2, że: 1. Tereny budowlane określają plany zagospodarowania przestrzennego. 2. Tereny budowlane będą wyznaczane dla obszarów poszczególnych wsi lub jako tereny budowlane wspólne dla obszarów kilku przyległych wsi. 3. W braku zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego tereny budowlane wyznaczane są na podstawie przepisów art. 3-6 niniejszej ustawy. Z powyższych przepisów wynika zatem, że celem wywłaszczenia dokonywanego w drodze wydania, aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi była realizacja budownictwa mieszkaniowego, zagrodowego i gospodarczego oraz budownictwa usługowego i administracyjnego. Cel ten był sprecyzowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, określał cel wywłaszczenia przez wskazanie terenów przeznaczonych na konkretny rodzaj zabudowy, jak też na lokalizację infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowego korzystania z tej zabudowy, takiej jak np. infrastruktura drogowa czy energetyczna. Zarządzenie Naczelnika określiło zatem, jedynie obszar, jaki podlega wywłaszczeniu w celu realizacji celów budowlanych określonych w ustawie, na terenach wyznaczonych w planie miejscowym ogólnym i zgodnie z art. 2 tej ustawy, (por. wyrok WSA w poznaniu z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1266/13 ) publ.www.orzecznia.nsa.gov.pl. Przyjmując, że celem przejęcia na własność Państwa gruntów stanowiących własność osób fizycznych była realizacja budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego należy stwierdzić, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99). Ustawa realizację celu budownictwa poprzedza wyznaczeniem gruntów na ten cel, przejęciem na własność Państwa tych gruntów i podziałem na działki terenów budowlanych przeznaczonych na cel jakim jest budownictwo. W art. 11 ust. 1 ww. ustawa stanowi, że po przejęciu przez Państwo terenów budowlanych budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego (art. 8 ust. 3) organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej dokonuje podziału geodezyjnego terenu zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych dokonanego w trybie przepisów art. 3-6. Po objęciu gruntów w faktyczne władanie Państwa dla każdej działki budowlanej, utworzonej w wyniku podziału, o którym mowa w ust. 1, na wniosek organu do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej zakłada się księgę wieczystą (ust. 2). Tak wydzielone działki podlegały sprzedaży co potwierdza treść art. 12 ust. 1 ustawy stanowiąc, że sprzedaż działek budowlanych inwestorom prywatnym, z wyjątkiem osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, prowadzi Bank Rolny. Osobom prawnym nie będącym jednostkami gospodarki uspołecznionej tereny (działki) budowlane oddaje się w użytkowanie wieczyste. Pozostałym inwestorom tereny (działki) budowlane przekazuje się na podstawie odrębnych przepisów. Sprzedaż działki budowlanej pod zabudowę następuje za cenę odpowiadającą poniesionym kosztom odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu przez Państwo i poniesionym kosztom przystosowania działki (terenu) do zabudowy (ust.2). W okresie poprzedzającym sprzedaż działki budowlanej lub przekazanie terenu pod zabudowę organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej może oddawać działki lub teren w dzierżawę (ust. 3). Zwrócić należy również uwagę na treść art. 15 ust. 1 ww. ustawy, który stanowił, że osoba, która nabyła działkę budowlaną zgodnie z art. 12 ust. 1, art. 13 lub art. 14, obowiązana jest w ciągu trzech lat rozpocząć budowę na tej działce, a do czasu rozpoczęcia budowy zapewnić rolnicze wykorzystanie działki. W przypadku nierozpoczęcia budowy w terminie określonym w ust. 1 działka może być przejęta na własność Państwa w drodze decyzji organu do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej. W tym przypadku kwoty wpłacone na poczet ceny sprzedażnej podlegają zwrotowi. Jeżeli jednak nabywca działki nie wykorzystywał jej rolniczo przez okres od nabycia do przejęcia na własność Państwa, podlegająca zwrotowi kwota może być odpowiednio obniżona (ust. 2). Z przepisów ustawy wynika, że po wyznaczeniu terenów na cele budownictwa, przejęciu ich na rzecz Skarbu Państwa następowało geodezyjne wyznaczenie działek budowlanych na gruncie, na następnie rozdysponowanie ich na cel budowlany. Brak realizacji celu budowlanego ustawa sankcjonowała pozbawieniem działki budowlanej. Powyżej przywołane przepisy prawa potwierdzają, że celem wywłaszczenia była realizacja budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego, a nie geodezyjne wyznaczenie działek budowlanych jako terenów budowlanych. Stanowisko organów zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Przejęcie gruntów na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi następowało dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Za realizację tego celu nie można uznać samego tylko utworzenia działek poprzez geodezyjne ich wydzielenie, bez ich sprzedaży lub oddania w celu zabudowy zabudową mieszkaniową i zagrodową. Interpretacja dokonana przez organy w przedmiotowej sprawie poprzez uznanie, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła z momentem geodezyjnego wydzielania działek narusza przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a w tym wypadku w akcie przejęcia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od daty przejęcia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Dopiero rozpoczęcie prac, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza rozpoczęcie prac budowlanych, a ustawa wymaga, by nastąpiło to przed upływem 7 lat od przejęcia nieruchomości. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Przejęcie gruntów, na podstawie przepisów ustawy z racji odesłania zamieszczonego w art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uprawnia do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy dotyczących zwrotu nieruchomości. Organy dokonały błędnej wykładni prawa, co nakazuje uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 p.p.s.a O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ rozpozna wniosek skarżącego, mając na uwadze wykładnię celu wywłaszczenia wskazanego przez Sąd w uzasadnieniu wyroku na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.