II SA/Bd 999/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski ( spr ) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Łabiszynie z dnia 13 lipca 2011 r. nr VIII/65/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność w całości zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Szubinie wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łabiszynie z dnia 13 lipca 2011 r., numer VIll/65/11, w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zarzucając jej istotne naruszenie § 57 ust. 1 w zw. z § 124 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez niezachowanie ciągłości numeracji paragrafów w obrębie całej uchwały; istotne naruszenie art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez rozszerzenie w § 2 rozdziału I załącznika do uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego katalogu podmiotów, których działania są koordynowane przez zespół interdyscyplinarny; naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 w zw. z art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie i modyfikację zapisu ustawowego, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie składu zespołu interdyscyplinarnego; naruszenie art. 9 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 118, §135, § 147 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w sposób wadliwy z przekroczeniem delegacji ustawowej zakresu "celu" tworzenia grupy roboczej oraz naruszenie art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie, że przed powołaniem członek zespołu interdyscyplinarnego składa burmistrzowi pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności, co stanowi naruszenie ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia. Jak wskazał Prokurator w uzasadnieniu skargi, w zaskarżonej uchwale nie została zachowana ciągłość numeracji, ponieważ każdy rozdział załącznika do uchwały rozpoczynała od § 1. W konsekwencji w ramach zaskarżonej uchwale czterokrotnie występuje § 1 oraz paragrafy kolejne. Taki sposób numeracji przepisów powoduje chaos i w sposób istotny utrudnia jej stosowanie oraz zapoznanie z treścią zawartych w niej norm. W ocenie skarżącego, § 2 rozdziału I załącznika do uchwały stanowi modyfikację zapisu art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Prokurator zwrócił również uwagę na niezgodność § 1 rozdziału II załącznika do uchwały z art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ponieważ wskazany przepis ustawy nie przewiduje dla rady miejskiej kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. O składzie zespołu stanowi sama ustawa. Ponadto art. 9a ust. 3- 5 cyt. ustawy przewiduje fakultatywny udział w pracach zespołu kuratorów sądowych, prokuratorów oraz przedstawicieli innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Skarżący podniósł, że § 6 rozdziału 3 załącznika do uchwały zawiera błędny zapis stanowiący, że celem grup roboczych jest praca nad indywidualnymi problemami, osób rodzin i środowisk, podczas gdy art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że grupy robocze tworzy się w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych wypadkach. Prokurator wskazał również, że w § 4 rozdziału I powtórzono za ustawą, w jakim celu tworzy się grupy robocze. Rada Miejska wyszła zatem poza upoważnienie ustawowe i wprowadziła zupełnie inne znaczenie celu działania grupy roboczej, bowiem znaczenie nadane uchwałą. Jak wskazał Prokurator, niezgodna z ustawą jest również regulacja zawarta w § 2 pkt 3 rozdziału 2 załącznika do uchwały nakazująca złożenie przez członka zespołu interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu burmistrzowi pisemnego oświadczenia o poufności, podczas gdy ustawa dopuszcza także inne formy złożenia powyższego oświadczenia. Art. 9c ust 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie przewiduje, aby jedyną formą złożenia oświadczenia była forma pisemna. Wobec powyższego oświadczenie takie może zostać złożone w formie ustnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łabiszynie wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej niezachowania ciągłości numeracji paragrafów w obrębie całej uchwały oraz art. 9c ust. 3 ustawy o naruszenia przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W ocenie organu zarzuty Prokuratora w zakresie zaskarżonej uchwały nie zasługują na uwzględnienie w części dotyczącej niezachowania ciągłości numeracji paragrafów w obrębie całej uchwały, tj. naruszenia § 57 ust. 1 w zw. z § 124 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, gdyż błędne oznaczenie jednostek redakcyjnych nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący naruszenia art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ponieważ przepis ten - wbrew twierdzeniu Prokuratora - nie wskazuje form złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności, a jedynie zobowiązuje członków do złożenia oświadczenia o określonej treści. Oznacza to, że ustawodawca formę złożenia tego oświadczenia pozostawił uregulowaniu radzie gminy zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 ustawy - co mieści się w zakresie upoważnienia dotyczącego "szczegółowych warunków jego [zespołu] funkcjonowania". Organ poinformował również, że zostaną podjęte stosowne czynności w celu przyjęcia nowego aktu regulującego materię objętą zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j..: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako: "P.p.s.a."). Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływana jako "u.s.g."). W myśl cyt. przepisu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do cyt. art. 91 ust. 1 u.s.g., w którym wskazano dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała narusza zasady techniki prawodawczej zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016, poz. 283), z uwagi na niezachowanie prawidłowej kolejności powoływanych paragrafów. W Rozdziale 1 "Przepisy ogólne", zawarto kolejność: § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6. W kolejnym rozdziale "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego" powtórzył się § 1, § 2 i § 3. W Rozdziale 3 "Warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego" powtórzyły się wszystkie paragrafy z Rozdziału 1, w Rozdziale 4 natomiast, zawierającym "Przepisy końcowe" powtórzył się § 1. Prawidłowo w rozdziale 2, powinna być zachowana kolejność poszczególnych paragrafów, tj. wskazany w rozdziale 2 § 1 powinien być oznaczony jako 7, zaś § 2 (w rozdziale 2) powinien zachować kolejność jako § 8. Następne paragrafy powinny być oznaczone zgodnie z porządkiem. Jest to błąd istotny, bowiem skutkuje brakiem możliwości posługiwania się (powoływania się) na konkretne paragrafy, skoro powtarzają się one. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej (§ 57 ust. 1 w zw. z § 143) i prowadzi do uznania wniesionej skargi za zasadną i konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem jej załącznik nie zachowuje ciągłości numeracji. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały, stanowiącej – co do czego nie ma wątpliwości – akt prawa miejscowego, stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, powoływana dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Stosownie do treści art. 9a ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Jak natomiast stanowi § 1 Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały: w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łabiszynie; 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Łabiszynie; 3) Posterunku Policji w Łabiszynie; 4) Miejskiego Zespołu Oświaty w Łabiszynie; 5) Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych; 6) Niepublicznej Szkoły Podstawowej w Nowym Dąbiu; 7) Zespołu Szkół w Łabiszynie; 8) Zespołu Szkół w Lubostroniu; 9) Szkoły Podstawowej w Ojrzanowie; 10) Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Łabiszynie oraz 11) Kuratorskiej Służby Sądowej. Jak zatem wynika z art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy, przepisy te określają w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje natomiast radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu. Ponadto, w § 1 Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych niewymienionych w treści ustawy, co oznacza przekroczenie upoważnienia ustawowego o zawartego w art. 9a pkt 15 ustawy. Oprócz tego dokonano modyfikacji zapisu art. 9a ust. 4 ustawy, stanowiąc w pkt 11 § 1 Rozdziału 2, że w skład zespołu wchodzą nie kuratorzy sądowi, a przedstawiciele Kuratorskiej Służby Sądowej. W tej sytuacji w omawianym zakresie Rada Miejska naruszyła przepisy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co stanowiło o zasadności zarzutu istotnego naruszenia prawa. W § 2 Rozdziału 1 Rada Miejska postanowiła, że "Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Zespół interdyscyplinarny wykonuje w szczególności zadania określone w art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie." Tymczasem, jak wynika z art. 9b ust. 2 ustawy: "Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie". Wobec powyższego, przepis zredagowany przez Radę Miejską stanowi modyfikację cyt. art. 9b ust. 2 ustawy. Przepis ten bowiem jednoznacznie wskazuje na podmioty, których działania są koordynowane przez zespół interdyscyplinarny, a są to podmioty, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Rada Miejska w sposób nieuprawniony rozszerzyła katalog podmiotów określając go mianem "różnych podmiotów". W § 4 Rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisano, że "Zespół Interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach." Z § 6 Rozdziału 3 wynika natomiast, że "Członkami grup roboczych są pracownicy instytucji wskazanych w rozdziale 2 § 1 zgodnie ze swoimi kompetencjami określonymi w szczególnych przepisach prawa i dotyczących zakresu działania tych instytucji. Celem grup roboczych jest praca nad indywidualnymi problemami osób, rodzin lub środowisk". Jak natomiast wynika z art. 9a ust. 10 ustawy: Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Zgodnie z art. 9a ust. 11 ustawy: W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia. W myśl art. 9a ust. 12 ustawy: W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie". W związku z powyższym wskazać należy, że treść § 4 Rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie art. 9a ust. 10 ustawy, treść natomiast § 6 Rozdziału 3 nieuprawnioną modyfikację tego przepisu ustawy, formułującą odmienne cele grup roboczych – zamiast "rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach" "pracę nad indywidualnymi problemami osób, rodzin lub środowisk". Powyższe uchybienia oznaczają istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Powtórzenie przepisu ustawy stanowi naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 118 tego rozporządzenia, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie natomiast z § 143 rozporządzenia, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI (...). Skoro niedopuszczalne jest powtórzenie, tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy. Wskazać należy również na treść pkt 3 § 2 Rozdziału 2 załącznika, zgodnie z treścią którego "każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego lub Grupy Roboczej przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole". Zgodnie natomiast z treścią art. 9c ust. 3 ustawy: "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym."." Zatem § 4 ust. 3 załącznika stanowi powtórzenie w wersji zmodyfikowanej art. 9a ust. 2 ustawy, do czego prawodawca lokalny nie miał upoważnienia. Wskazać należy, że zapis dokonany przez lokalnego prawodawcę narzuca członkom zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej zachowanie formy pisemnej, czego nie określa ustawa. W związku z czym zasadne jest przyjęcie, że ustawodawca dopuszcza również zachowanie formy pisemnej. Powyżej wskazane uchybienia wynikające z treści załącznika do zaskarżonej uchwały mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Na rozstrzygnięcie nie ma wpływu zawarta w treści odpowiedzi na skargę informacja, że zostaną podjęte stosowne czynności w celu przyjęcia nowego aktu regulującego materię objętą zaskarżoną uchwałą. Uchylenie lub zmiana uchwały jednostki samorządu terytorialnego zaskarżonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje przyjęcie, że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od dnia jej podjęcia. Stwierdzenie nieważności akt wywołuje zatem skutki ex tunc – czyli wstecz, od daty uchwalenia uchwały nieważność której stwierdzono. Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty.