II SAB/Bd 103/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania wniosku Z. K. o udostępnienie informacji publicznej z [...] maja 2023 r. w zakresie dotyczącym przesłania skanu oferty wybranej w konkursie na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego Z. K. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. K. wniósł skargę na bezczynność Starosty polegającą na braku udostępnienia informacji publicznej dotyczącej konkursu na prowadzenie punktu nieodpłatnej pomocy prawnej. Skarżący wskazał, że wnioskiem z [...] maja 2023 r. zwrócił się do Starosty o udostępnienie zestawienia ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu B. w roku 2023 oraz przesłanie skanu wybranej oferty bez załączników w formacie PDF. W odpowiedzi organ [...] czerwca 2023 r. przesłał zestawienie ofert wraz z punktacją poszczególnych ofert, jednakże odmówił przesłania wybranej w konkursie oferty wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej. Zdaniem Skarżącego taka oferta, analogicznie jak oferty składane w trybie zamówień publicznych, stanowią informację publiczną, która powinna mu być udostępniona. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Starosta podniósł, że indywidualne wnioski dotyczące pozyskania finansowania ze środków publicznych w otwartych konkursach ofert są dokumentami prywatnymi, zawierającymi obok celu realizacji, sposobu i źródła jego finansowania także informacje na temat doświadczenia czy proponowanych form (metod), w tym metod autorskich i projektów autorskich realizacji danego zadania publicznego. Wniosek podpisany przez podmiot występujący o dotację może co najwyżej stanowić dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się o dofinansowanie w konkursie i złożył stosowne oświadczenie w tym zakresie. Same wnioski (oferty) podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2017 r. sygn.. I OSK 2919/15). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne jest dokumentem prywatnym; nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany i znajduje się w posiadaniu organu (tak NSA w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. I OSK 3307/19). Zdaniem Starosty z wyroku NSA z 21 listopada 2018 r. sygn. I OSK 13/17 wynika, że wniosek (oferta) dotyczący realizacji zadania publicznego, stanowiący nawet załącznik do zawartej z organem umowy może być uznany za informację publiczną tylko wówczas, kiedy dokumenty te związane są z rozliczeniem środków przekazanych na realizację zadania publicznego. W konsekwencji przyjąć należy, że nie podlega udostępnieniu oferta organizacji pozarządowej wybrana w trybie otwartego konkursu ofert, jeżeli nie określa przedmiotu umowy lub nie jest związana z rozliczeniem środków publicznych, ale dotyczy np. opisu doświadczenia wnioskodawcy, opisu autorskich metod lub kreatywnej koncepcji realizacji zadania, gdyż nie stanowi ona treści zobowiązania stron jak również nie jest związana z rozliczeniem środków przekazanych na realizację umowy. Nie podlegają udostępnieniu informacje odnoszące się do przedmiotu umowy, ale niestanowiące treści zobowiązania stron. Organ podniósł, że na powyższe wskazał w wygranej ofercie oferent zastrzegając, że oferta nie stanowi informacji publicznej, jest dokumentem prywatnym i nie powinna być udostępniana w trybie dostępu do informacji publicznej. Oferent zwracał uwagę, że mają miejsce przypadki kopiowania fragmentów jego ofert przez inne podmioty i składania jako własne, powielania jego pomysłów działań i rozwiązań, w związku z czym, chcąc zachować zasady uczciwej konkurencji (art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie) oraz mając na uwadze zachowanie warunków rzetelnego i obiektywnego wyboru najlepszej oferty (zgodnie z zasadami art. 15 ust. 1 ww. ustawy) – wniósł o nieudostępnianie jego oferty w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ ponadto zwrócił uwagę, że treść oferty, o której udostępnienie wystąpił Skarżący stanowi przejaw działalności twórczej oferenta tj. spełnia przesłanki "utworu" w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2509) i podlega ochronie przewidzianej w tej ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie Sąd był zobowiązany ocenić, czy poinformowanie, w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przez Starostę Skarżącego zwykłym pismem, że oferta przedstawiona w konkursie na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej nie jest informacją publiczną – wyklucza uznanie, że Starosta pozostaje w bezczynności. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Skarga na bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej jest bezzasadna wówczas, kiedy przedmiot żądania nie mieści się w obszarze definiowanej prawem informacji publicznej. Innymi słowy, organ nie pozostaje bezczynny, jeżeli skarżący żąda od niego przekazania informacji, do której nie stosuje się przepisów u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie brak podjęcia przez Starostę stosownych czynności jest wynikiem jego błędnego stanowiska, że nie jest informacją publiczną oferta przedstawiona w konkursie na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej. Odnośnie samego pojęcia informacji publicznej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje, że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego (zob. wyroki WSA w Opolu z 9 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Op 27/10; WSA w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Bd 25/13, WSA w Poznaniu z 15 października 2015 r., sygn. II SAB/Po 81/15, WSA w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., sygn. II SAB/Wa 109/17). Powyższe prowadzi m.in. do tego że sądy administracyjne przyjmują, iż informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p stanowią oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o elementy treściowe oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi bowiem informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi na przykład na tajemnicę przedsiębiorcy. Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, wyprowadzany jest wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych (tak wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 1372/15). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy i związanych z nią okoliczności faktycznych stwierdzić należało bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego w zakresie udostępnienia oferty wybranej w przeprowadzonym przez Starostę konkursie. W tym względzie Sąd w pełni podziela przytoczone poniżej stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Białymstoku z 22 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bk 9/23. Nie są zasadne twierdzenia organu o tym, że przedmiotowa oferta ma walor dokumentu prywatnego, niezawierającego informacji publicznej, a zatem niepodlegającego udostępnieniu. Organ argumentuje, że oferta nie stanowi treści zobowiązania stron, jak również nie jest związana z rozliczeniem środków przekazanych na realizację umowy. Należy zauważyć, że skarżący wnioskował o przesłanie skanu oferty wybranej przez właściwy organ jako najkorzystniejszej. Konkurs dotyczył zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej. Należy mieć na uwadze to, że obowiązek wykonywania tego rodzaju zadań nakłada na samorząd powiatu ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 945 ze zm.; zwana dalej ustawą o pomocy prawnej). W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Finansowanie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej odbywa się ze środków przekazywanych powiatom przez wojewodów, o czym stanowi z kolei art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy prawnej. Natomiast w myśl art. 11 ust. 2 tej ustawy, organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Organizacje pozarządowe, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, wprost zostały zobligowane do udostępniania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego oraz u.d.i.p. (zob. art. 4a – 4c ustawy o działalności pożytku publicznego). Wobec powyższego Sąd uznał, że wniosek Skarżącego o dostęp do oferty uznanej przez Starostę jako najkorzystniejszej w procesie przekazania realizacji zadania publicznego, finansowanego ze środków publicznych, dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 maja 2019 r., II SAB/Rz 26/19, prawomocny). Oferta oceniona jako najkorzystniejsza zawierała informacje o sprawach publicznych, tym bardziej że jej pozytywna ocena musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył, jako kandydata do zawarcia umowy z powiatem. Do informacji publicznej należą bowiem dane przedstawione przez oferenta, decydujące o uznaniu ich jako najlepiej wypełniających warunki wykonania zadania ze sfery publicznej. W odpowiedzi na skargę Starosta argumentuje, że dokumenty prywatne będące w jego posiadaniu nie mają walorów informacji publicznej, którą są co do zasady tylko dokumenty urzędowe. Sąd stoi na stanowisku, że pojęcia informacji publicznej nie można odnosić wyłącznie do dokumentów wytworzonych przez organ państwa. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. To ostatnie pojęcie jest bowiem znacznie szersze. Znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Przykładowo umowy cywilne nie stanowią dokumentów urzędowych, a pomimo tego, jeżeli dokumenty takie zawierają informację publiczną i o ile w grę nie wchodzą określone ograniczenia, to służyć będzie do nich dostęp na podstawie przepisów u.d.i.p. Podobnie w orzecznictwie oceniany jest charakter wniosków złożonych w toku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. II SAB/Wa 616/16, LEX). Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (zob. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 108/16). Odnosząc się do argumentacji organu, że zawartość (treść) oferty może stanowić przejaw działalności twórczej wnioskodawcy, tj. spełniać przesłanki "utworu" w myśl ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2022, poz. 2509) i podlegać ochronie prawnej przewidzianej w tej ustawie należy wyjaśnić, że to nie przekreśla ustalenia, że wnioskowana informacja posiada charakter informacji publicznej. Okoliczność obejmowania ochroną praw autorskich nie zmienia charakteru żądanej informacji, która - jak wykazano - stanowi informacje publiczną. Informacja może mieć charakter publiczny, ale nie podlegać udostępnieniu ze względu na tajemnice prawnie chronione, czy prawo do prywatności. Jak wspomniano, odmowa udostępnienia informacji publicznej, której przyczyną jest ochrona tajemnic, powinna nastąpić w formie decyzji. Niewątpliwie oferta złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji, jednak z uwagi na to, że jej treść wprost odnosi się do projektowanego sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotom zewnętrznym wobec powiatu, to zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Dlatego oferta tego rodzaju co do zasady podlegała udostępnieniu na wniosek złożony w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie jej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku, musiało więc zostać ocenione przez Sąd jako bezczynność organu. W tych okolicznościach Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu i zobowiązał go do rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] maja 2023 r., przy czym owo zobowiązanie, z uwagi na to, że organ częściowo zrealizował żądanie Skarżącego dotyczy wyłącznie przesłania skanu oferty wybranej w konkursie. Dokonując, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd nie dopatrzył się, aby miała ona charakter rażący. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (vide wyroki NSA: z 21 lipca 2017r. sygn. I OSK 2808/15 i z 8 lipca 2015r. sygn. I OSK 237/15). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające bezczynność (vide: wyrok NSA z 8 lipca 2015r. sygn. I OSK 1514/14). W przedmiotowej sprawie bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia obowiązków organu, lecz z błędnej oceny jakich dokumentów dotyczy obowiązek udostępnienia w ramach udostępniania informacji publicznej. Wobec tego Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 złotych), wynagrodzenie adwokata obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800) w kwocie 480 zł oraz wysokość opłaty skarbowej uiszczonej w związku ze złożeniem dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.