II SAB/Bd 107/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Prezesa [...} w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza, że Prezes [..] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Zakładu [...] z dnia [...], znak [...]; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa [...] do rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. 1. Pismem z dnia 27 czerwca 2025 r. O. K. (dalej: "skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "Prezes ZUS") w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2024 r. odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), art. 7 i 45 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 6-7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o: - zobowiązanie Prezesa ZUS do uwzględnienia skargi z dnia 5 sierpnia 2024 r. w całości lub przekazania skargi z dnia 5 sierpnia 2024 r. do sądu administracyjnego wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę - w postaci papierowej lub elektronicznej - w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; - stwierdzenie bezczynności organu; - zasądzenie sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 2p.p.s.a.; - obciążenie Prezesa ZUS kosztami postępowania w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych; - rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: - zdjęcia paszportu ukraińskiego nr [...] z wizą nr [...]; - powiadomienia o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy, który będzie wykonywał pracę na podstawie art. 22 ust. 1 u.p.o.u. przez Z. sp. z o.o. z dnia 15 kwietnia 2024 r.; - potwierdzenia złożenia wniosku do ZUS z dnia 1 maja 2024 r.; - wezwania z dnia 16 lipca 2024 r.; - POG (pismo przewodne) z dnia 19 lipca 2024 r. wraz z UPP; - zdjęcia odcisku stempla, który potwierdza złożenie wniosku w dokumencie podróży nr [...]; - powiadomienia o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy, który będzie wykonywał pracę na podstawie art. 22 ust. 1 u.p.o.u przez S. sp. k.; - decyzji ZUS z dnia 31 lipca 2024 r.; - odwołania do Prezesa ZUS z dnia 5 sierpnia 2024 r.; - pisma do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2025 r.; - pisma do Powiatowego Urzędu Pracy we Włocławku z dnia 8 lutego 2025 r.; - odpowiedź od Powiatowego Urzędu Pracy we Włocławku z dnia 5 marca 2025 r.; - ponaglenia do Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2025 r.; - skargi do Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 kwietnia 2025 r.; - zaświadczenia od Kujawsko-Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2025 r. - POG (pismo przewodne), ponaglenie z dnia 16 kwietnia 2025 r. wraz z UPP. W uzasadnieniu skargi strona szczegółowo przedstawiła dotychczasowy przebieg postepowania akcentując, że decyzją z dnia 31 lipca 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił jej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia wychowawczego na dziecko. W ustawowym terminie tj. 5 sierpnia 2024 r. skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa ZUS za pośrednictwem profilu informacyjnego utworzonego w systemie teleinformatycznym udostępnionym przez ZUS wyjaśniając, iż przebywa w Polsce legalnie i ma dostęp do rynku pracy, a w konsekwencji przysługuje jej prawo do świadczenia wychowawczego. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymała żadnej informacji na temat złożonego odwołania. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Z ostrożności procesowej w razie stwierdzenia, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie Prezes ZUS wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o odstąpienie od przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu Prezes ZUS argumentował, że 5 sierpnia 2024 r. skarżąca złożyła odwołanie do organu dołączając m.in. skan paszportu z czerwoną pieczęcią Wojewody Kujawsko Pomorskiego potwierdzającą, że 12 grudnia 2023 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca nie dostarczyła dokumentu potwierdzającego, że posiada dostęp do rynku pracy w Polsce. 18 listopada 2024 r. przesłała pismo, do którego załączyła powiadomienia z 15 kwietnia 2024 r. o powierzeniu wykonywania pracy obywatelowi Ukrainy od 15 kwietnia 2024 r. przez firmę Z. sp. z o.o. oraz firmę P. sp. z o.o. Skarżąca wielokrotnie interweniowała za pośrednictwem CKK w celu przyspieszenia rozpatrzenia jej odwołania - interwencje z 17 października 2024 r., 8 listopada 2024 r., 20 maja 2025 r., 29 maja 2025 r. Ponadto w dniu 1 kwietnia 2025 r. skarżąca wniosła skargę do Prezesa Rady Ministrów na nienależyte wykonywanie zadań przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego. W dniu 16 kwietnia 2025 r. strona wniosła ponaglenie na bezczynność Prezesa ZUS w związku z brakiem rozpatrzenia jej odwołania od decyzji z 31 lipca 2024 r. Ponaglenie zostało błędnie zarejestrowana w systemie ZUS jako EWO-INNE (dodatkowe dokumenty do sprawy) a nie jako SW-SKA co spowodowało, że sprawa nie została skierowana do Centrali ZUS w celu dalszego, prawidłowego opracowania. W związku z wpływem skargi strony sprawa została podjęta do pilnej realizacji i w dniu 4 lipca 2025 r. Prezes ZUS po rozpoznaniu odwołania z 5 sierpnia 2024 r. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 lipca 2024 r. i przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na wnioskowany okres świadczeniowy. Tym samym roszczenia skarżącej wynikające z wniosku zostały w pełni zaspokojone. W kontekście sformułowanych zarzutów Prezes ZUS wskazał, że na dzień udzielania odpowiedzi na skargę nie pozostaje w bezczynności polegającej na nieprzekazaniu skargi do WSA. Wyjaśnił, że w dniu 5 sierpnia 2024 r. nie została wniesiona skarga do WSA tylko odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tych okolicznościach Prezes ZUS nie miał obowiązku przekazania odwołania do WSA wraz z aktami sprawy. Tym samym nie miała miejsce bezczynność zarzucana w punkcie 1 skargi. Ponadto organ wyjaśnił, że art. 83 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma zastosowania w sprawach o świadczenia wychowawcze, a jedynie w sprawach należących do właściwości Zakładu określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Końcowo organ podkreślił, że suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. W ocenie organu brak jest podstaw do przyznania stronie sumy pieniężnej, skoro Prezes ZUS wydał pozytywną decyzję w sprawie świadczenia wychowawczego i wypłacił świadczenie w całości, a zatem skarżąca nie poniosła szkody materialnej w związku z rozpoznaniem odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca spełniła ten warunek formalny, bowiem pismem z dnia 16 kwietnia 2025 r. wniosła ponaglenie, zaś skarga została wniesiona w dniu 27 czerwca 2025 r., a więc po złożeniu ponaglenia. W związku z tym stwierdzić należy, że skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności organu administracji publicznej. 4. Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy Sąd wyjaśnia, że zgodnie z definicją "bezczynności" zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Pod pojęciem "przewlekłości" należy natomiast rozumieć sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Definicje te zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Wskazania również w tym miejscu wymaga, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej, bowiem organ nie rozpoznał go ani w ustawowym terminie, ani do daty wniesienia skargi. Nie zastosował się również do obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy odwołanie skarżącej od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2024 r. wpłynęło do organu w dniu 5 sierpnia 2024 r. Postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją Prezesa ZUS w dniu 4 lipca 2025 r. wraz z wydaniem przez organ decyzji uchylającej decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 lipca 2024 r. i przyznającej skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na wnioskowany okres. W związku z tym Sąd uznał za w pełni zasadny zarzut dopuszczenia się przez organ administracji bezczynności w rozpoznaniu odwołania z dnia 5 sierpnia 2024 r., skoro od jego wniesienia do czasu zakończenia postępowania odwoławczego upłynęło prawie 11 miesięcy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. 5. Jednocześnie Sąd uznał (pkt 2 wyroku), że bezczynność Prezesa ZUS w przedmiotowej sprawie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, iż formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Oceniając charakter bezczynności organu Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że rozpoznanie odwołania skarżącej poprzez wydanie decyzji w dniu 4 lipca 2025 r. nastąpiło po upływie 9 miesięcy od upływu terminu określonego w 35 § 3 k.p.a. Ponadto organ nie zastosował się do obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy do czego obligował go art. 36 § 1 k.p.a. 6. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpatrzenie sprawy. Ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Wprawdzie odwołanie zostało rozpatrzone po 9 miesiącach od upływu terminu określonego w 35 § 3 k.p.a. - to jednak nie można uznać, że w postępowaniu odwoławczym doszło do szczególnie drastycznej zwłoki Prezes ZUS. Ponadto, w związku z jej kompensacyjnym charakterem wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie takiej argumentacji zabrakło. Ponadto na mocy decyzji Prezesa ZUS skarżącej zostało przyznane świadczenie wychowawcze w pełnej wysokości. Przy czym podkreślenia wymaga, że świadczenie to jest przeznaczone na zaspokojenie potrzeb dziecka, a nie na zaspokajanie potrzeb rodzica. Bezsporne jest zatem, że skoro świadczenie to zostało przyznane i wypłacone w pełnej wysokości, to dziecko skarżącej nie poniosło żadnej szkody na skutek nie rozpoznania w terminie odwołania od decyzji ZUS z dnia 31 lipca 2024 r. W konsekwencji Sąd oddalił skargę w tym zakresie. 7. W kontekście podniesionych zarzutów wyjaśnienia również wymaga, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż w ustawowym terminie przekazał do tut. Sądu skargę strony z dnia 27 czerwca 2025 r. wraz z aktami sprawy. Ponadto podkreślenia wymaga, że pismo skarżącej z dnia 5 sierpnia 2024 r. stanowiło odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 lipca 2024 r. i do jego rozpatrzenia zobowiązany był Prezes ZUS, a nie Sąd administracyjny o czym stanowią przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz kodeksu postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach Prezes ZUS nie pozostawał w bezczynności polegającej na nieprzekazaniu skargi do Sądu. Organ nie mógł również dopuścić się naruszenia art. 83 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż wskazana regulacja nie ma zastosowania w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń wychowawczych. 8. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze stwierdzając po pierwsze, że objęte tym wnioskiem dokumenty w zasadniczej części znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, które stanowiły podstawę orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Ponadto Sąd zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. J. Janiszewska-Ziołek G. Saniewski M. Pawełczak