II SAB/Bd 108/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Studentów, Absolwentów i Przyjaciół Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych Uniwersytetu W. - P. w W. na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje O. S. P. i P. O. I. P. i P. w B. do rozpatrzenia wniosku S. S., A. i P. K. M. I. S. H. Uniwersytetu W. - P. w W. z dnia [...] lutego 2015 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od O. S. P. i P. O. I. P. i P. w B. na rzecz strony skarżącej kwotę [...](dwieście sześćdziesiąt jeden 20/100) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. zwróciło się do Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. o udostępnienie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kserokopii lub skanów orzeczeń wydanych w latach 2011-2014 przez Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych. Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek, Stowarzyszenie S. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. polegającą na nie udostępnieniu wnioskowanych informacji. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wniosło o zobowiązanie Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. do prawidłowego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – z uwzględnieniem okoliczności, że wnioskowane informacje mają charakter informacji publicznych - w terminie 14 dni oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem podanego spisu kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że skarżony organ nie wykonuje władzy publicznej ani też zadań organów władzy publicznej, nie wykonuje żadnych zadań zleconych ani powierzonych do wykonywania przez państwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 846, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. O bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mówimy wtedy, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: u.d.i.p.) , a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zatem należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 i 3 udip, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), będące w posiadaniu takich informacji. Z przepisu tego wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Na podkreślenie zasługuje przy tym alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. W orzecznictwie akcentuje się, że zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie - wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W piśmiennictwie natomiast przyjmuje się, że zadania publiczne to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005; St. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna, PWN Warszawa, 1994). Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego (por. St. Biernat, op. cit.). Wykonywanie zadań publicznych nie musi być też oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd w składzie orzekającym ustalił, że Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych należy do kręgu podmiotów, które mogą być adresatem obowiązku udzielenia informacji publicznej. Decydujące znaczenie przy takiej kwalifikacji skarżonego organu ma charakter podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, w tym przypadku w ustawie z dnia 1 lipca 2011r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U nr 174, poz.1038 ze zm.). Przewidziane w tej ustawie sankcje dyscyplinarne należą do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 196/13, LEX 1336347). Spełnienie tej przesłanki czyni skarżony organ podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zatem, w ocenienie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. jako organ samorządu zawodowego zajmujący się prowadzeniem spraw dotyczących odpowiedzialności zawodowej członków tej korporacji zawodowej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (55 ust.1 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych). Ustaliwszy, iż Okręgowy Sąd Pielęgniarek i Położnych, do której strona skarżąca zwróciła się o udostępnienie wnioskowanych informacji, jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p., należy następnie dokonać oceny tychże informacji pod względem tego, czy mają one walor informacji publicznej. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz art. 1 i 6 u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnosząca się do innych przedmiotów wykonujących funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska- Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń w 2002 r., s. 28 i następne). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących, bezpośrednio przez nich wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od niego. Ponadto, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej dostrzec przy tym trzeba, że bez wątpienia informacją publiczną jest m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, jak również treści orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. W świetle powyżej wskazanej regulacji normatywnej nie ulega wątpliwości, iż orzeczenia Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych stanowią, zgodnie z art. 1 ust.1 ustawy, informację o sprawach publicznych. Jest to bowiem, zgodnie z art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a u.d.i.p, rodzaj dokumentów urzędowych, który podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wniosek skarżącego nie został prawidłowo załatwiony. Należy jeszcze raz przypomnieć, że w niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej rozpoznany być powinien na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że organ skarżony powinien był albo udzielić informacji we wnioskowanym zakresie, co jest czynnością materialno-techniczną niewymagającą wydania decyzji, albo decyzją administracyjną odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, w jaki sposób postępowanie winno być zakończone. W ocenie Sądu, w świetle powyższych konstatacji należało uznać, że skarżony organ pozostaje w zwłoce, gdyż nie udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzielił pełnej żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówił udzielenia tej informacji poprzez wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust.1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Koniecznym stało się zatem zobowiązanie Okręgowego Sądu Pielęgniarek i Położnych Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia powyższego wniosku w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. Zdaniem Sądu, orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane do sytuacji oczywistych, nie budzących wątpliwości i nie dających się usprawiedliwiać w żaden sposób. Tymczasem w przedmiotowej sprawie bezczynność organu nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz ze wstępnego błędnego zakwalifikowania żądanej informacji jako nie będącej informacją publiczną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.