II SAB/Bd 109/24

Sygn. [...] II SAB/Bd 109/24 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. U z a s a d n i e n i e: M. R., dalej zwany: "skarżącym", pismem z dnia [...] 2024 r., skierował do Wójta Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym wniósł o udostępnienie: - skanu protokołu odbioru stacji uzdatniania wody w [...], - skanu protokołu przydatności wody do spożycia. Wniosek ten wpłynął do organu [...].2024 r. Pismem z dnia [...].2024 r., które zostało nadane na Poczcie [...].2024 r., organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, informując, że w załącznikach ww. pisma przesyła żądane dokumenty, tj.: 1/ kserokopię sprawozdania z badań wody do spożycia z dnia [...].2024 r. (próbki pobrane [...].2323 r.) 2/ kserokopię protokołu końcowego odbioru wykonanych robót stacji uzdatniania wody, sporządzony dnia [...].2323 r. Ww. załącznikami były: 1/ sprawozdanie z badań wody do spożycia, Państwowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w [...] z [...].2024 r. oraz 2/ protokół końcowego odbioru wykonanych robót z [...].2023 r., przebudowy i rozbudowy stacji uzdatniania wody w miejscowości [...], zawierający podpisy: - przedstawiciela Gminy [...], - inspektora nadzoru, oraz – kierownika budowy. Pismem z dnia [...].2024 r., (które wpłynęło do organu - Wójta Gminy [...].2024 r.), skarżący złożył skargę do Sądu na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1/ art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 2/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3/ zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku przyznano, że wskutek złożenia wniosku [...] 2024 r., o ww. informację publiczną, w dniu [...] 2024 roku (data stempla pocztowego: [...].2024 r.) została skarżącemu udostępniona informacja w postaci: 1. kserokopii sprawozdania z badań wody do spożycia z dnia [...].2024 r. (próbki pobrane [...].2023 r.); 2. kserokopii protokołu końcowego odbioru wykonanych robót stacji uzdatniania wody sporządzony dnia [...].2023 r. Wskazano, że ww. uzyskana informacja ta nie była przedmiotem złożonego przez niego wniosku, bowiem skarżący zwrócił się o udostępnienie: skanu protokołu odbioru stacji uzdatniania wody w [...] oraz skanu protokołu przydatności wody do spożycia. Dodano, że Stacja uzdatniania wody w [...] jest budynkiem i jego składowymi oraz instalacją wodną, która była przebudowywana i rozbudowywana wraz z całą niezbędną infrastrukturą, a Gmina [...] na tą inwestycję wydała [...] zł. Wywodzono, że w rozumieniu obowiązujących przepisów protokoły odbioru stacji uzdatniania wody powinny być wydane przez Nadzór Budowlany, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska i inne upoważnione do odbioru instytucje (chociażby protokoły z odbioru PPOŻ). Zarzucono, że organ udostępnił sprawozdanie z badań wody do spożycia, w której nie ma żadnej adnotacji Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, że woda jest zdatna do spożycia dla ludności. Wytknięto, że doszło więc do udostępnienia informacji innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji, a 14 dniowy termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...].2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że Wójt Gminy nie dopuścił się bezczynności i odstąpienia od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając swe stanowisko, podniesiono, że organ nie dopuścił się bezczynności albowiem wnioskodawcy udzielona została odpowiedź na złożony wniosek, a w sytuacji kiedy skarżący uznał udzieloną odpowiedź za niezadowalającą mógł zwrócić się do organu i zażądać dodatkowych wyjaśnień oraz informacji. Nadmieniono, że w okresie od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. skarżący złożył do Wójta Gminy 13 wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w dniu [...] 2024 r. złożył kolejne 3 wnioski), we wszystkich złożonych wnioskach zażądał aby informacje przesłane zostały pocztą tradycyjną w postaci kserokopii dokumentów. Podniesiono, że złożenie takiej ilości wniosków w tak krótkim czasie przez skarżącego stanowić może nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r. III OSK 181/22). Stwierdzono, że organ nie dopuścił się bezczynności, gdyż nie pozostał bierny wobec złożonego wniosku skarżącego i podjął czynności zmierzające do jego załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wójt gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem organy władzy publicznej, a wójt jest organem wykonawczym gminy. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zdaniem Sądu nie ma również wątpliwości co do tego, że informacje wnioskowane przez skarżącego do udostępnienia, mieszczą się generalnie w zakresie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób, innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, czy ochrony zdrowia, należy do jednych z podstawowych zadań własnych gminy stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), a tym samym żądane informacje dotyczące funkcjonowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 i 5 u.d.i.p. Jak już wskazano, skarżący pismem z dnia [...] 2024 r., które wpłynęło do organu [...].2024 r., skierował do Wójta Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a organ pismem z dnia [...].2024 r., które zostało nadane na Poczcie [...].2024 r., udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, zawartej w załącznikach ww. pisma. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy na wniosek o udzielenie informacji publicznej należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, organ udzielił zatem odpowiedzi na wniosek skarżącego w wymaganym 14 dniowym terminie. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył natomiast dokonania oceny, czy zasadnym jest zarzut strony skarżącej, że udzielona informacja nie była przedmiotem złożonego przez nią wniosku. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny, co dotyczy udzielenia odpowiedzi na obydwa pytania, albowiem zostały one sformułowana w tak ogólny sposób, że organ miał duży margines na to by zinterpretować je w przyjęty przez siebie w sprawie sposób. Pierwsze pytanie dotyczyło protokołu odbioru stacji uzdatniania wody w [...]. Należy od razu stwierdzić że żaden akt prawny nie definiuje pojęcia "protokołu odbioru stacji uzdatniania wody", ani nawet pojęcia "stacji uzdatniania wody". Choć to ostatnie pojęcie występuje w niektórych aktach prawa miejscowego, to we wniosku o udzielenie informacji publicznej, skarżący nie doprecyzował o jaki konkretny dokument mu chodzi, nie wskazując jakichkolwiek jego cech (np. daty, czy podmiotów go wystawiających), które mogłyby go szczegółowo zidentyfikować. Podobnie ma się sytuacja odnosząca się do drugiego pytania, dotyczącego "protokołu przydatności wody do spożycia" Tak jak i w pierwszym przypadku, żaden akt prawny nie definiuje tego pojęcia, ani też pojęcia "przydatności wody do spożycia". Pojęcie "przydatności wody do spożycia" występuje natomiast w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r., poz. 2294) oraz w aktach podstawowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika, również, że przydatność tę stwierdza właściwy państwowy inspektor sanitarny. Rozporządzenie określa między innymi wymagania bakteriologiczne, fizykochemiczne i organoleptyczne. Wobec jednak braku odniesienia się do konkretnego rozstrzygnięcia inspektora sanitarnego i braku określenia szczegółowych cech tego rozstrzygnięcia (np. daty, organu, obszaru występowania), trudno jest czynić na etapie skargi do Sądu zarzut, że organ nie dostarczył oczekiwanego dokumentu, tj. protokołu przydatności wody do spożycia, tego, który miał na myśli skarżący. Skoro strona oczekiwała konkretnego dokumentu, to już na etapie wniosku o informację publiczną winna była go szczegółowo określić. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile zaś wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, dostępny na stronie:orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Mimo zatem, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, to jednak minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 t.j.), pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy tej ustawy w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12, CBOSA). W warunkach przedmiotowej sprawy organ miał więc nawet podstawy do uznania, że żądane informacje, nie stanowią informacji publicznej wskutek braku ich doprecyzowania W sytuacji bowiem, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez u.d.i.p., uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 59/17, CBOSA). Przyjmuje się, że żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świcie, Warszawa 2014, s. 447). Skoro jednak organ zidentyfikował na podstawie treści wniosku, że jest w stanie udzielić odpowiedzi, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że udzielił błędnej informacji (nie tej o którą wnosił skarżący), zamiast poinformowania skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Z powyższych względów należało uznać, że wszystkie zarzuty skargi są niezasadne i dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a.