II SAB/Bd 11/09

Dnia 8 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 roku sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie równoważnika za remont mieszkania zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wydania w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia akt administracyjnych, decyzji administracyjnej w sprawie równoważnika za remont mieszkania. W dniu 23 grudnia 2008 r. skarżący - emerytowany funkcjonariusz Policji M. C. złożył wniosek o wpłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres 3 lat tj. 2006-2008 r. W odpowiedzi - pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. Komendant Miejski Policji w B. wyjaśnił zasady przyznawania równoważnika stwierdzając, że brak podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia. W związku z powyższym skarżący zwrócił się do organu nadrzędnego z zażaleniem na bezczynność organu, domagając się wydania w przedmiotowej sprawie decyzji. W odpowiedzi - Komendant Wojewódzki Policji w B. pismem z dnia 23 lutego 2009 r. wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zawracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246) z dniem wejścia w życie przedmiotowego aktu tj. 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni utracili prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i brak jest możliwości wydawania stosownych decyzji o odmowie przyznania równoważnika za remont mieszkania w stosunku do emerytów formacji policyjnej. Nadto wskazał, że zbadał działalność Komendanta Miejskiego Policji w B. i nie dostrzegł naruszeń, ponieważ z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Tymczasem rozporządzenie w sposób szczegółowy konkretyzowało organy i ich uprawnienia w zakresie cofania, odmowy przyznania, przyznawania czy zwrotu równoważnika za remont mieszkania i dlatego w przypadku uchylenia przedmiotowych przepisów brak jest możliwości wydawania stosownych decyzji o odmowie przyznania równoważnika za remont mieszkania w stosunku do emerytów i rencistów formacji policyjnej, ponieważ żaden z przepisów nie daje materialnej podstawy, by Komendant Miejski Policji w B. wydawał decyzje względem emerytów Policji. W tej sytuacji M. C. złożył skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w B. w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika za remont mieszkania za lata 2006 – 2008, wnosząc o wydanie wyroku zobowiązującego organy do wydania decyzji administracyjnej. Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 10 § 1 Kpa, jak też art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, oraz naruszenie § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 918). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z 23 lutego 2009 r. powtarzając argumentację tam zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służby zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. powyższa kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z natomiast z treścią art. 133 § 1 zd. 1 przywoływanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że w dniu 23 grudnia 2008 r. skarżący jako emerytowany funkcjonariusz Policji złożył do Komendanta Miejskiego Policji w B. wniosek o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za okres 3 lat tj. 2006 r. – 2008 r. W związku z tym należy zauważyć, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro więc skarżący złożył stosowny wniosek – stosowny tzn. określający treść żądania, adresata tego żądania i podmiot domagający się spełnienia żądania oraz podpisał wniosek - to niewątpliwie tym samym zostało wszczęte postępowanie administracyjne (niezależnienie od tego czy wniosek jest zasadny czy bezzasadny, czy złożono go do właściwego organu itd.). Zresztą należy podkreślić, że organ w swej odpowiedzi na skargę, przyznał że "... emerytowany funkcjonariusz Policji p. M. C. złożył formalny wniosek ..." Skoro więc skarżący złożył wniosek to zgodnie z dopiero co przywołanym przepisem Kpa nastąpiło wszczęcie postępowania. To zaś po myśli art. 104 § 1 Kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej – obligowało organ do wydania decyzji. Oczywiście nie jest rzeczą Sądu wskazywanie w tym miejscu jaka to powinna być decyzja, a w szczególności czy należało wydać decyzję uwzględniającą wniosek skarżącego o przyznanie wskazanego we wniosku równoważnika. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (nie będąc jedynie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną) i wskazanie jakiego rodzaju decyzję organ powinien wydać, byłoby oczywistym przekroczeniem granic sprawy, a więc byłoby naruszeniem przywołanej dyspozycji art. 134 § 1. Niemniej jednak można by w tym miejscu jedynie dodatkowo zauważyć, że załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 104 §1 Kpa to przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, czyli rozstrzygnięcie o obowiązkach bądź prawach strony. Niemniej jednak w pewnych przypadkach treścią decyzji może być inne rozstrzygnięcie, tj. nie o istocie sprawy lecz np. o niedopuszczalności rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Taka decyzja również kończy postępowanie w sprawie przed organem administracyjnym w danej instancji, tyle że bez orzekania odnośnie interesu prawnego czy obowiązku strony. Istotne jednak jest, że zarówno takie rozstrzygnięcie jak i rozstrzygnięcie o istocie sprawy, kończąc postępowanie przed organem pierwszej instancji otwiera drogę do możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia; w pierwszej kolejności w trybie administracyjnym przez złożenie odwołania, a w dalszej perspektywie w trybie skargi do sądu administracyjnego. Zauważyć tez należy, że ustawodawca w art. 104 Kpa statuuje proceduralny nakaz podjęcia decyzji. Jego nie wykonanie oznacza więc naruszenia prawa. Organ administracyjny nie może więc poprzestać – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – na udzieleniu stronie informacji, co do braku możliwości załatwienia sprawy, gdy istnieją formalne przesłanki załatwienia sprawy w formie decyzji. I dlatego po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając zasadność skargi, należało skargę uwzględnić – bez wskazywania przez Sąd co jeszcze raz należy podkreślić treści rozstrzygnięcia - zobowiązując organ pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania akt.