II SAB/Bd 11/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. i R. R. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Wójta Gminy Z. do rozpoznania wniosku skarżących, G. i R. R. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami, 2. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz skarżących, G. i R. R. kwotę 100 (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. G. i R. R. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z zażaleniem na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] orzekło o nieuwzględnieniu złożonego zażalenia. Rozpoznający sprawę bezczynności organ wyższego stopnia stwierdził, iż decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednak jak wskazano, po otrzymaniu akt sprawy organ I instancji - pismem z dnia [...] r. - wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o wzruszenie w trybie nadzwyczajnym postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r., które w ocenie organu wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w obrocie prawnym pozostają dwa sprzeczne ze sobą postanowienia w sprawie uzgodnienia budowy budynku na wnioskowanej lokalizacji, o czym poinformowano skarżących. Ponadto Kolegium podniosło, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia [...] r. wystąpił do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności postanowień znak: [...] z dnia [...] r., z dnia [...]r., z dnia [...]r. i z dnia [...]r. wskazując, że w obrocie prawnym nie może funkcjonować kilka postanowień tożsamych przedmiotowo o sentencjach przeciwstawnych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[ ...], wystąpienie organu I instancji o zbadanie zgodności z prawem w/w postanowień powoduje, że w sprawie nie można mówić o bezczynności organu I instancji, ponieważ rozstrzygnięcie właściwego Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w tej sprawie jest niezbędne do prawidłowego rozpoznania wniosku G. i R. R. Okoliczność ta, zdaniem Kolegium, niewątpliwie stanowi zagadnienie wstępne i organ I instancji powinien rozważyć czy w sprawie nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli G. i R. R. żądając wyznaczenia organowi I instancji terminu do rozpatrzenia sprawy. Skarżący nie podzielili stanowiska organu wyższego stopnia, iż od bytu ostatecznych postanowień zależy rozpatrzenie sprawy ustalenia warunków zabudowy wskazując, że zgodnie z obowiązującym prawem pierwsze ostateczne rozstrzygnięcie organu pomocniczego wiąże organ prowadzący postępowanie główne i dopóki pozostaje ono w obiegu prawnym, to nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Nadmienili ponadto, iż przedmiotowa sprawa jest rozpatrywana przez 3 lata, co powoduje przekroczenie wszelkich możliwych terminów oraz uniemożliwia pełne korzystanie z nieruchomości. Zdaniem skarżących, organ winien w odpowiedzi na skargę podać, w jakim terminie wyda decyzję oraz czy za każdy dzień zwłoki jest skłonny wypłacić odszkodowanie. Skarżący zwrócili uwagę, że ograniczono ich prawo do korzystania z nieruchomości oraz uniemożliwia się im skuteczne dochodzenie praw na drodze administracyjnej, a później sądowej uzależniając prowadzenie postępowania głównego od bytu prawnego postanowień mających walor ostateczności tym bardziej, iż nie wiadomo czy i kiedy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] podejmie jakiekolwiek działania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie z przyczyn procesowych, ewentualnie oddalenie wskazując, że w działaniu Urzędu Gminy [...] nie można dopatrzyć się opieszałości, gdyż organy gminy reagowały w ustawowych terminach na pisma wnoszone przez strony postępowania, a na charakter postępowania i jego przebieg podstawowy wpływ ma toczący się spór sąsiedzki, co do lokalizacji inwestycji, skutkujący blokowaniem wszystkich dotychczasowych ustaleń, jak również wydawanych w tym zakresie decyzji i postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm; zwanej "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52§2 cyt. ustawy), zaś zgodnie z art. 52§3, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu wezwać właściwy organ na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym albo zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zasada ta ma zastosowanie również w sprawach, których przedmiotem są skargi na bezczynność organów. W przypadku bezczynności, polegającej na nieuzasadnionej zwłoce w załatwieniu przez organ sprawy w prawem przewidzianym terminie, zastosowanie znajduje art.37 ust.1 kpa stanowiący, że w takiej sytuacji, celem zdyscyplinowania organu, strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Organ taki, w uznaniu zasadności zażalenia, w terminie określonym w art.35§3kpa wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin do jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby – zgodnie z art.37 § 2 kpa – podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Wyczerpanie wyżej opisanego trybu postępowania w przypadku bezczynności organu zobowiązanego do załatwienia sprawy, daje stronie uprawnienie do wystąpienia do sądu ze skargą na bezczynność. Zażalenie przewidziane w art.37 kpa jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art.52§1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezspornie tryb taki nie został przez skarżących wyczerpany, co implikuje uznanie za bezzasadne stanowiska Wójta Gminy [...] o konieczności odrzucenia skargi z powodu uchybienia warunkom formalnym do jej skutecznego wniesienia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać w pierwszej kolejności należy, że w jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych Kodeksie postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 12 § l zasada szybkości postępowania. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Rozwinięcie tej zasady następuje w art. 35 kpa. Zgodnie z jego § l organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być załatwione w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 § 2 kpa). Z art. 35 §3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest - zgodnie z art. 61 § 3 kpa - dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stosownie do treści art. 36 §1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, nawet wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy powstała z przyczyn niezależnych od organu(art.36§2 k.p.a). Dla ustalenia zaistnienia przesłanek bezczynności organu nie ma zatem znaczenia, czy akt nie został podjęty z przyczyn zawinionych przez organ, czy też bezczynność jest spowodowana okolicznościami obiektywnymi. Przechodząc od przedstawionych powyżej ustawowych regulacji na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu [...] r. Tego bowiem dnia wpłynął do Wójta Gminy [...] wniosek G. i R. R. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można podzielić stanowiska Wójta Gminy [...], że do czasu podjęcia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji co do ewentualnego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] r.w sprawie realizacji inwestycji, organ pierwszej instancji nie mógł podjąć decyzji w sprawie. Polska procedura administracyjna nie zna sytuacji, w której postępowanie administracyjne wszczęte wskutek złożenia wniosku spełniającego wymogi formalne mogłoby pozostać w stanie nieformalnego zawieszenia. Jeśli organ administracji dostrzega związek prowadzonego postępowania administracyjnego z postępowaniem prowadzonym przez inny organ lub sąd, to art.97§ 1 pkt 4 kpa umożliwia mu zawieszenie postępowania w drodze postanowienia, do czasu ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania (art. 97§1 pkt 4 k.p.a. oraz art.97§2 k.p.a,). Na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania służy stronom zażalenie, a zatem również i skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 3 §2 pkt 2 ppsa). Jeśli natomiast rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie jest zależne od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to organ administracji ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę w terminie wynikającym z przepisów art. 35 k.p.a. decyzją administracyjną, która również, po wyczerpaniu środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym może podlegać kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tym stanie sprawy, uznając skargę za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Wójta Gminy [...] do wydania w terminie 30 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy decyzji w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe rozstrzygnięcie nie przesądza oczywiście treści decyzji organu administracji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.