II SAB/Bd 11/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność E. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje E. do załatwienia wniosku J. P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od E. na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] pełnomocnik J. P. - skarżącego wezwał spółkę E. Oddział w T. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w K. (działka o nr [...]) oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu pełnomocnik J. P. podniósł, iż zgodnie z wiedzą jego mocodawcy przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona na potrzeby budowy linii elektroenergetycznych, prawo własności nie zostało w żaden sposób ograniczone, nie została zawarta żadna umowa dotycząca korzystania przez Spółkę z tej nieruchomości, jak również nie została ustanowiona na niej służebność przesyłu. Pełnomocnik uznał za zasadne domaganie się ustanowienia służebności przesyłu za stosownym wynagrodzeniem, a w przypadku budowy linii niezgodnie z decyzjami, również wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntów. Jednocześnie wniósł o udostępnienie kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych. W odpowiedzi na pismo pełnomocnika Spółka poinformowała pismem z dnia [...], że ze względu na bardzo dużą ilość składanych wniosków oraz konieczność zgromadzenia kompletu archiwalnej dokumentacji i znacznej pracochłonności w procesie jej analizowania odpowiedzi udzieli w terminie czterech miesięcy. Ustosunkowując się do wezwania pełnomocnika skarżącego, pismem z dnia [...] Spółka wskazała, że urządzenia elektroenergetyczne znajdujące się na działce nr [...] zostały posadowione w latach 1968, 1970 i 1980, podnosząc zarzut zasiedzenia służebności gruntowej, w związku z upływem trzydziestoletniego okresu posiadania widocznych na nieruchomościach linii elektroenergetycznych. W związku ze stanowiskiem Spółki pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] zwrócił się do spółki E. Oddział w T. o określenie w jaki sposób i w jakim zakresie terytorialnym korzysta ona z prawa służebności gruntowej. Ponownie zwrócił się też o udostępnienie kserokopii decyzji administracyjnych, a jeśli nie będzie to możliwe to o oznaczenie decyzji (organ wydający, znak, data) dotyczących budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10). Ponadto wniósł o wyjaśnienie czy od chwili wybudowania do dnia obecnego zmieniono położenie urządzeń stanowiących część linii elektroenergetycznych. Spółka w odpowiedzi na powyższe pismo poinformowała, że od chwili wybudowania do chwili obecnej nie zmieniono położenia urządzeń stanowiących część linii elektroenergetycznych. Jednocześnie poinformowała, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstwa jakim jest spółka E. Oddział w T. w związku z czym Spółka nie widzi podstaw prawnych do udostępnienia posiadanych dokumentów. Pismem z dnia [...] pełnomocnik skarżącego J. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność spółki E. Oddział w T. zarzucając jej: -nieudostępnienie informacji publicznej; -niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczą sprawy publicznej i nakładają na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Wskazał, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są zadaniami publicznymi, a w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i Spółkę należy uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W dalszej kolejności wskazał, powołując się na orzecznictwo NSA, że skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno technicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno technicznej polegającej na jej udzieleniu. Podkreślił także, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę spółka E. Oddział w T. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że skarga jest bezzasadna, gdyż Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest organem państwowym lub samorządowym, spółką Skarbu Państwa ani też innym podmiotem sprawującym z ich ramienia funkcje publiczne. Nie można jej także zaliczyć do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Przyznała, że realizuje cele użyteczności publicznej poprzez świadczenie usług w zakresie dystrybucji i przesyłania energii elektrycznej, jednak nie przesądza to o zaliczeniu jej do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie realizuje zadań państwowych powierzonych przez władzę państwową. Spółka stwierdziła też, że nie jest podmiotem dysponującym mieniem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej powoływana jako "ustawa", jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosownie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym więc i do mającej charakter czynności materialno-technicznej - czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Przewidziany natomiast w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mający zastosowanie w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżana, jak wynika z literalnego brzmienia tych przepisów, dotyczy wyłącznie aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Zatem także i wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., nie ma zastosowania do sytuacji bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca mogła wnieść skargę do Sądu bez podjęcia jakiejkolwiek aktywności, określonej w przepisach art. 52 p.p.s.a. Odnosząc się do istoty sprawy wskazać należy, że niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy spółka E. Oddział w T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądane przez stronę dokumenty (decyzje) są informacją publiczną, a następnie - w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia powyższych kwestii – czy podjęte przez spółkę działania w związku z wnioskiem strony o udzielenie informacji publicznej odpowiadały przepisom ustawy i czy nastąpiły w formie zgodnej z treścią złożonego wniosku, czy też spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Krąg informacji, które ustawa w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w art. 6 tej ustawy. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że informacją publiczną jest m. in. informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Wyjaśnić należy także, iż w rozumieniu ustawy dokumentem urzędowym, który zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy podlega udostępnieniu, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty w postaci decyzji administracyjnych dotyczących budowy i lokalizacji linii elektroenergetycznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Rozważając natomiast aspekt podmiotowy niniejszej sprawy wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (Skarb Państwa posiada 84,17 % akcji spółki EE., a ta z kolei kontroluje spółka E., bowiem ma w niej 99,75 % akcji). Użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji oznacza możliwość wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" w sumie cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (publik. OTK-A 2006/7/87, Dz. U. z 2006 r., Nr 141, poz. 1012) wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi, urzeczywistnia wspólne dobro, o czym stanowi się w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczana – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP –tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W związku z powyższy stwierdzić należy, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji, że są one zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide np.: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Skoro z powyższych wywodów wynika, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku stanowią informację publiczną, a spółka E. Oddział w Toruniu będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to tym samym wymaga ustalenia czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany odpowiadały przepisom ustawy oraz czy nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez stronę skarżącą w złożonym przez nią wniosku. Jak już wskazano wyżej udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy wynika natomiast, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którym dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W tym ostatnim wypadku organ zobligowany jest do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że formę i sposób w jakiej informacja publiczna zostanie udostępniona wnioskodawcy determinuje żądanie zawarte we wniosku, a możliwość odstąpienia od nich po pierwsze może mieć miejsce tylko gdy środki techniczne organu nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób żądany przez wnioskodawcę, a po drugie wymaga zastosowania trybu z art. 14 ust. 2 ww. ustawy. Skoro więc w niniejszej sprawie strona skarżąca wskazała we wniosku, iż domaga się udostępnienia jej kserokopii wszystkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, a spółka E. Oddział w T. nie zastosowała procedury opisanej w art. 14 ust. 2 ustawy, to tym samym powinna była ona udostępnić stronie skarżącej informację publiczną we wskazanej przez nią formie tj. poprzez dostarczenie jej kserokopii ww. decyzji administracyjnych, oczywiście jeżeli była w ich posiadaniu. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy warunkuje bowiem obowiązek udostępnienia informacji publicznej podmiotu zobowiązanego w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, od okoliczności posiadania takich informacji. Z akt przedmiotowej spawy wynika natomiast, że spółka E. Oddział w T. nie udzieliła skarżącemu żądanej informacji, pomimo że na podstawie pisma spółki z dnia [...] można przyjąć, że posiada ona decyzje administracyjne oraz inne dokumenty dotyczące budowy infrastruktury sieciowej. Przyjęcie zatem, że w rozpoznawanej sprawie spółka E. Oddział w T., jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, była w posiadaniu wskazanych we wniosku decyzji dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, stanowiących informację publiczną oraz, że pomimo tej okoliczności nie udzieliła ona stronie skarżącej żądanej informacji w formie przewidzianej przepisami ustawy, a więc w sposób wskazany we wniosku o udostępnienie, obliguje do stwierdzenie, że spółka E. Oddział w T. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez skarżącego, z tym wszakże ustaleniem, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania w błąd. Podkreślić przy tym należy, że będąc w świetle poczynionych powyżej wywodów zobowiązanym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, spółka E. Oddział w T. może na podstawie przepisów ustawy udostępnić tą informację, odmówić jej uwzględnienia ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy lub też umorzyć postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą wynikającą z art. 200 p.p.s.a. i z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 3 sentencji wyroku.