II SAB/Bd 110/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów oddala skargę. Pismem z dnia [...] 2025 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Starosty polegającą na niezałatwieniu sprawy z wniosku z dnia [...] 2023 r. (sygn. [...]) o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu skargi wskazało, że sprawa nie została rozpoznana pomimo 28 miesięcy od daty złożenia wniosku, a także pomimo wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2024 r. (prawidłowo "24 września 2024 r."), sygn. akt II SA/Bd 319/24, którym uchylono wcześniejsze decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Starosty oraz postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2025 r., sygn. [...], uznającego ponaglenie strony za zasadne i zobowiązujące Starostę do załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] 2025 r. Strona skarżąca wskazała, że zachowanie organu narusza art. 7, 8, 12, 35, 37, 38 k.p.a., art. 20 i 22 Konstytucji RP, a także zasadę trwałości czynności administracyjnych oraz stanowi niewykonania wyroku sądu administracyjnego. Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że po wpłynięciu jego wniosku o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, Starosta wystąpił w dniu [...] 2023 r. do Wójta Gminy G. o wydanie opinii, a do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli zakładu. W dniu [...] 2023 r. Wójt wydał postanowienie negatywnie opiniujące wniosek skarżącego, które zostało następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] 2023 r. W wyniku ponownej analizy Wójt w dniu [...] 2023 r. wydał opinię pozytywną. W międzyczasie w maju 2023 r., WIOŚ przeprowadził w zakładzie czynności kontrolne zakończone protokołem z dnia [...] 2023 r., które posłużył jako podstawa do wydania postanowienia z dnia [...] 2023 r. W postanowieniu tym WIOŚ stwierdził rzekome niespełnienie wymagań, jednakże postanowienie to zostało następnie skutecznie zakwestionowane przez stronę. W dniu [...] 2023 r. Starosta wydał decyzję odmowną, opierając się w całości na kwestionowanym postanowieniu WIOŚ. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2024 r., sygn. [...]. W wyniku skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 319/24 uchylił decyzję organów obu instancji, wskazując, że organy administracji nie zweryfikowały twierdzeń WIOŚ i zignorował dowody przedstawione przez stronę. Jednocześnie WSA nakazał rozpoznanie sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, bez potrzeby prowadzenia nowego postępowania dowodowego. Mimo powyższego wyroku Starosta podjął działania, które należy ocenić jako pozorne i przewlekające postępowanie. W szczególności ponownie wystąpił o opinie Wójta Gminy [...], mimo że pozytywna opinia z 2023 r. nie została uchylona. W dniu [...] 2025 r. Starosta wystąpił do WIOŚ o ponowną kontrolę, a w dniu [...] 2025 r. wezwał skarżącego do przedłożenia nowych dokumentów, których opracowanie wymagałoby około dwóch miesięcy oraz nakładałoby dodatkowe koszty na stronę. Wobec przedłużającej się bezczynności, skarżący złożył ponaglenie do Kolegium, które postanowieniem z dnia [...] 2025 r. SKO zostało uznane za zasadne. W odpowiedzi na skargę organ wywiódł, że po otrzymaniu w dniu [...] 2025r. odpisu wyroku WSA z dnia 24 września 2024, sygn. akt II SA/Bd 319/24 wraz z dokumentacją, Starosta był zobowiązany do ponownego wystąpienia w trybie art. 41a ust. 1 ustawy o odpadach, ponieważ WSA uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] z dnia [...] 2023 r. nr [...], stwierdzające niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez [...] w związku ze złożonym wnioskiem o zmianę zezwolenia. WSA w swoim wyroku z dnia [...] września 2024 r. uznał, że organy obu instancji oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, pominęły przedłożone, przygotowane na podstawie zlecenia S. K. dowody, w szczególności raport z badań Politechniki Gdańskiej z dnia [...] i opinię ekologiczną z dnia [...] 2023 r. Starosta wskazał, że podjął czynności administracyjne bez jakiejkolwiek zwłoki, występując zarówno do Inspekcji Ochrony Środowiska jak i Wójta Gminy G. jako organ współuczestniczących, już po 4 dniach roboczych od otrzymania od Kolegium wyroku WSA. Starosta zwrócił uwagę, że w żaden sposób nie miał wpływu na przedłużający się tok postępowania. Organ dodał w związku z wątpliwościami co do przedłożonej przez skarżącego opinii ekologicznej wezwał, skarżącego do przedłożenia aktualnych badań, co nie miało jednak wpływu na czas trwania postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2025 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził spełnienie wymagań w przepisach ochrony środowiska przez podmiot [...]. Następnie Starosta decyzją z [...] 2025 r. wydał decyzję zmieniającą decyzję własną z dnia [...] 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) -dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia także wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, ale bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. W myśl art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Na mocy art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe przepisy ustalające terminy załatwienia sprawy skorelowane są wprost z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., której to realizację gwarantują. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że wyrokiem z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 319/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2024 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] 2023 r. nr [...] i postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2023 r. nr [...].IŁS w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy odpis powyższego wyroku ze stwierdzoną prawomocnością wraz z aktami administracyjnymi Starosta otrzymał w dniu [...] 2025 r. Następnie [...] 2025 r. Starosta, działając na podstawie art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2023, poz.1587) skierował do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. wniosek o przeprowadzenie kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania, na którym prowadzone jest przetwarzanie odpadów wskazanych we wniosku S. K. z dnia [...] 2023 r. (wniosek ten wpłynął do organu w dniu [...].2025 r.). Jednocześnie w tym samym dniu Starosta zwrócił się do Wójta Gminy G., stosownie do zapisów art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach o przedstawienie opinii w sprawie. W dniu [...] 2025 r. Starosta, kierując się zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartymi w wyroku z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 319/24, przesłał Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska "Raport z badań’ z dnia [...] 2022 r., opracowany przez pracowników Katedry Inżynierii Procesowej i Technologii Chemicznej Wydziału Chemicznego Politechniki Gdańskiej, a także opinię ekologiczną dotyczącą właściwości próbki gleby pobranej z terenu [...] s.c. opracowaną przez E. Sp. z o.o. w K.. Następnie w dniu [...] 2025 r. Wójt wydał postanowieni negatywnie opiniujące zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla skarżącego. Pismem z dnia [...] 2025 r. (odebranym przez skarżącego [...] 2025 r.) Starosta wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 14 dni: - aktualnych wyników badań wykonanych w bieżącym roku z próbki lub próbek pobranych z mieszanki odpadów powstającej w wyniku prowadzonego przez skarżącego procesu odzysku R12 w zakresie tożsamym, jaki został wykonany przez E. Sp. z o.o. w maju 2023 r.; - informacji jaki materiał został poddany badaniu przeprowadzonemu przez E. Sp. z o.o. w maju 2023 r.; - dokumentów potwierdzających fakt utraty statusów odpadów, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z pkt VII decyzji Starosty z dnia [...] 2021 r. Odpowiedź strony na powyższe wezwanie wpłynęła do organu w dniu [...] 2025r. Następnie Starosta przekazał w dniu [...].2025 r. wspomniane pismo skarżącego Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w B.. W dniu [...] 2025 r. do Starosty wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] 2024 r. negatywnie opiniujące zmiany do zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W dniu [...] 2025 r. skarżący wniósł ponaglenie w związku z przewlekłości Starosty i uchylaniem się od wykonania prawomocnego wyroku WSA z 24 września 2024r., II SA/Bd 319/24, które następnie postanowieniem SKO w T. z dnia [...] 2025 r. zostało uznane za uzasadnione, a Staroście wyznaczono termin na załatwienie sprawy do dnia [...] 2025 r. Pismem z dnia [...] 2025 r. (otrzymanym przez Starostę w dniu [...] 2025 r.) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. zwrócił się do Starosty o udzielenie informacji czy do toczącego się postępowania został zebrany i przekazany komplet dokumentów i informacji udzielonych przez [...] S. K. jr., niezbędnych do stwierdzenia spełniania wymagań w zakresie ochrony środowiska. Niezwłocznie po otrzymaniu powyższego pisma (w tym samym dniu) Starosta odpowiedział Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, informując, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wszelkie dodatkowe informacje uzyskane od skarżącego zostały już przesłane do WIOŚ. W dniu [...] 2025 r. Starosta zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, o udzielenie informacji na jakim etapie jest postępowania dotyczące przeprowadzenia kontroli [...], dodając, że do chwili obecnej nie otrzymał opinii w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] 2025 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez [...] – S. K. jr. w związku ze złożonym wnioskiem o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami. Następnie w dniu [...] 2025 r., nr [...] Starosta wydał decyzję zmieniającą ostateczną decyzję Starosty z dnia [...] 2021 r. nr [...] zmieniającą decyzję Starosty z dnia [...] 2017 r. nr [...] zezwalającą S. K. jr. prowadzącemu działalność pod nazwą Zakład Produkcyjno-Handlowo Usługowy [...] S. K. jr. na przetwarzanie odpadów. Oceniając czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności należało w pierwszej kolejności zauważyć, że w świetle treści art. 41a ustawy o odpadach, niewątpliwie przed rozpoznaniem wniosku skarżącego o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów konieczne było uzyskanie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Środowiska w B. w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Poprzednie postanowienie wydane przez ten organ zostało bowiem uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 września 2024, sygn. akt II SA/Bd 319/24 W związku z powyższym należało rozważyć czy okres oczekiwania przez Starostę na wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. postanowienia w trybie art. 41a ustawy o odpadach wlicza się do terminu załatwienia sprawy przez Starostę. Jak wynika bowiem z przedstawionego wyżej stanu faktycznego większość czasu pomiędzy otrzymaniem przez Starostę akt administracyjnych sprawy wraz z wyrokiem WSA (26.02.2025 r.), a wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego ([...] 2025r.) upłynął na oczekiwaniu na wydanie przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska postanowienia w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska (od [...] 2025 r. do [...] 2025 r.). Wskazać należy w związku z tym, że z woli ustawodawcy organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (art. 106 § 3 k.p.a.). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że ustawodawca nie określił w ustawie o odpadach terminu wydania postanowienia w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Do organu współdziałającego znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 36-38 k.p.a., a więc jest on zobowiązany informować strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, a w razie bezczynności organ ten jest traktowany podobnie jak organ wydający decyzję, tj. w razie bezczynności organu współdziałającego strona po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Również z przepisu art. 35 § 5 k.p.a. można wyprowadzić wniosek, że okres oczekiwania na wydanie przez organ współdziałający (w niniejszej sprawie – wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska) rozstrzygnięcia nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle powyższego nie można stwierdzić bezczynności Starosty, który w sposób niezwłoczny wystąpił do organu uzgadniającego, a następnie po uzyskaniu postanowienia WIOŚ ([...].2025 r.) niemal od razu wydał decyzję rozstrzygająca sprawę ([...].2025 r.) Dodać należy, że biorąc pod uwagę, że przyczyną uniemożliwiającą załatwienie sprawy przez Starostę był brak wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stosownego uzgodnienia, skarżący powinien był rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu uzgadniającego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.