II SAB/Bd 111/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi D. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do załatwienia wniosku D. L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej D. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. L. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (PINB) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia ... 2014 r., w którym domagał się udostępnienia treści jednej - dowolnie wybranej - decyzji administracyjnej z lipca 2014 r. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że wniosek skarżącego został sformułowany bardzo ogólnie, nie zawierał żadnych informacji ani jakichkolwiek przesłanek umożliwiających prawidłowe jego odczytanie i załatwienie i dlatego aby wyjaśnić te wątpliwości, pismem z dnia ... 2014 r., na które nie otrzymał odpowiedzi, wezwał skarżącego o przybliżenie jego zainteresowania podnoszonym problemem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie, przy czym bez znaczenia są przyczyny, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie wykonano. Na gruncie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2011, Nr 112, poz. 1138 z zm.)- dalej "u.d.i.p." bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności, gdyż z przypisów ww. ustawy jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną oraz że wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) - przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji, w świetle ustawy, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Tak więc bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, będącego odpowiedzią na wniosek, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności. W przedmiotowej sprawie, pismem wniesionym drogą elektroniczną w dniu ... 2014 r. skarżący wniósł o udostępnienie jej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. treści jednej - wybranej dowolnie - decyzji administracyjnej, jaką organ wydał w lipcu 2014 r. Rozważenia wymagało, czy żądana decyzja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 –ww. ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Tak więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Natomiast charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski o wszczęcie postępowania, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych. Decyzje administracyjne bez wątpienia są wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". Informacja o rozstrzygnięciach organów administracji publicznej w sprawach administracyjnych jest informacją o ich działalności. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy. Należy więc przyjąć, iż treść decyzji stanowi nie tylko w myśl art. 1 ust. 1 informację o spawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci dowolnie wybranej decyzji, którą organ wydał w lipcu 2014 r. Organ natomiast zwrócił się do skarżącego "o przesłanie drogą pocztową Pana zainteresowania podnoszonym problemem". W związku z tym, że skarżący nie udzielił odpowiedzi na powyższe zapytanie tylko wniósł skargę do Sądu, stwierdzić należy, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącego, nie załatwiając wniosku zgodnie z przepisami przywoływanej ustawy. Zdaniem Sądu, PINB we W. nie rozpoznając wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym terminie pozostaje zatem w bezczynności. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a. uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązał do załatwienia wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania ostatecznego sposobu jego załatwienia, bowiem nie jest to dopuszczalne przy skardze na bezczynność. Załatwienie wniosku powinno jednak nastąpić w jednej z form przewidzianych ustawą, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło i dlatego skargę należało uwzględnić. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią przedstawionych wyżej przepisów przedstawionej ustawy. Dlatego też nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).