II SAB/Bd 111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA J. J.-Z. (spr.) sędzia WSA J. Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] grudnia 2024 r. ze skargi [...] na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. M. R. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r. zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umowy zatrudnienia pani B. W. oraz zakresu jej obowiązków poprzez przesłanie kserokopii wnioskowanych dokumentów pocztą. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r. wskazał zakres obowiązków służbowych B. W. i poinformował, że jeżeli chodzi o udostępnienie umowy zatrudnienia ww. pracownicy, ewentualne udostępnienie wnioskowanego dokumentu nastąpi w terminie późniejszym, tj. do dnia 6 września 2024 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy pod kątem możliwości jej udostępnienia. Wyjaśnił przy tym, że przedłużenie terminu przekazania żądanej informacji na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") jest uzasadnione z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób zatrudnionych przez organy obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Na piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnianie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; - art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia; - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł w szczególności o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skargi podniósł, że umowa o pracę zawarta przez samorządową jednostkę organizacyjną jaką jest Urząd Gminy w R., jako jedna z umów dotyczących majątku publicznego, stanowi informację publiczną. Wskazał, że okoliczność, iż umowa o pracę może zawierać informacje prywatne lub prawem chronione tajemnice nie oznacza, że nie może być uznana za informację publiczną, a ponadto że organ może odmówić udzielenia informacji w tym zakresie, jednak wyłącznie poprzez wydanie decyzji w tym przedmiocie. Wobec tego niepodjęcie przez organ jednego z dwóch możliwych sposobów załatwienia wniosku o dostęp do informacji publicznej – tj. udostępnienia informacji lub wydania decyzji ograniczającej prawo do takiej informacji, w ocenie skarżącego powoduje, że pozostaje on w bezczynności. Bez znaczenia jest przy tym pismo z dnia [...] sierpnia 2024 r., skoro nie przybrało ono formy wymaganej przez prawo, tj. decyzji, która umożliwiłaby skarżącemu zakwestionowanie prawidłowości ograniczenia prawa do informacji. W zakresie "zakresu obowiązków" skarżący wskazał, że odpowiedź w tej części również nie wyczerpuje znamion informacji publicznej. Wyjaśnił przy tym, że zakres obowiązków pracownika powinien stanowić załącznik do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy R., a dokument ten powinien zawierać pieczęcie, datę i podpis bezpośredniego przełożonego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego oraz o stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności. Wyjaśnił jednocześnie, że pismem z dnia [...] września 2024 r. skarżący został poinformowany, że wnioskowana informacja w części dotyczącej umowy zatrudnienia nie stanowi informacji publicznej, w związku z czym nie może zostać udostępniona w ramach u.d.i.p. Po przeprowadzeniu dodatkowej analizy organ ustalił bowiem, że umowa o pracę, której celem jest nawiązanie indywidualnego stosunku pracy, nie jest dokumentem urzędowym lub innym dokumentem odnoszącym się do ustawowych form działania organu władzy publicznej, lecz należy do kategorii aktów prywatnoprawnych sporządzanych na podstawie przepisów prawa pracy. Ponadto organ wskazał, że pracownica, o której mowa w złożonym wniosku nie pełni funkcji kierowniczych, zatem nie należy jej traktować jako funkcjonariusza publicznego. Z tych samych względów skarżącemu nie został udostępniony dokument z akt pracowniczych, dotyczących zakresu obowiązków. Niemniej, organ uznał, że udzielona odpowiedź pozwoliła skarżącemu zapoznać się z zakresem wykonywanych obowiązków służbowych przez pracownika. W związku z powyższym, organ uznał, że nie pozostał bierny wobec złożonego wniosku i nie dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że Wójt jako organ administracji publicznej jest zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Kwestią sporną pomiędzy stronami jest natomiast to czy organ ten, na dzień wniesienia skargi do tut. Sądu, po skierowaniu do skarżącego pisma z dnia [...] września 2024 r. pozostawał w bezczynności w stosunku do wniosku skarżącego. Przeanalizowania w sprawie wymaga ponadto czy wnioskowana przez skarżącego informacja w postaci udostępnienia mu kserokopii umowy o pracę oraz zakresu obowiązków konkretnie wskazanej pracownicy Urzędu Gminy stanowi informację podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zatem ustawa określa prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do otrzymania informacji (treści dokumentu) a uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych. Potwierdza to treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że prawo dostępu do informacji publicznej nie obejmuje dostępu do nośnika informacji publicznej (jej źródła) jeżeli nie jest nim dokument urzędowy. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zaś treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). W tak sformułowanej definicji dokumentu urzędowego nie mieszczą się umowy o pracę podpisane przez pracodawcę i pracownika, które należy traktować jako dokumenty prywatne. Umowy o pracę są dokumentami pracowniczymi. Nie są to zatem dokumenty o charakterze publicznoprawnym, lecz prywatnoprawnym. Akty publicznoprawne stanowią przeciwieństwo aktów prywatnoprawnych (w szczególności umów prawa cywilnego a także prawa pracy), w których podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. występując jako strona na równej pozycji ze swoimi pracownikami i zawierając umowę, nie robią użytku z przysługującego im władztwa administracyjnego. Zatem umowa o pracę nawiązująca stosunek pracy, nie nosi cech dokumentu urzędowego lub innego dokumentu odnoszącego się do ustawowych form działania organu, lecz jest dokumentem prywatnym sporządzonym w oparciu o przepisy prawa pracy, które nakładają na pracodawcę określone wymogi ochrony dokumentacji pracowniczej. Wypada jednocześnie odnotować, że informacje dotyczące poszczególnych pracowników, zatrudnionych w urzędzie administracji publicznej, nie stanowią informacji publicznej. Są nią wyłącznie dane, dotyczące osób pełniących funkcje publiczne - chodzi tu o zadania o charakterze decyzyjnym w zakresie wykonywania administracji publicznej. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że - w myśl stosownych regulacji - objęte są stosowną ochroną prawnokarną, a także ponoszą szczególną odpowiedzialność, wszystkie osoby wykonujące zadania w zakresie administracji publicznej, określane w k.k. mianem funkcjonariuszy publicznych. Pojęcie to nie ma jednak tożsamego znaczenia z określeniem osoby pełniące funkcje publiczne, użytym w przepisach u.d.i.p. Prawidłowość działania administracji w danym zakresie - zatrudniania na poszczególnych stanowiskach, które nie są związane z pełnieniem funkcji publicznej - nie może być weryfikowana przy wykorzystaniu przepisów, dotyczących informacji publicznej, poprzez żądanie udostępniania danych, takich jak np. zakres zadań, jakie dana osoba indywidualnie wykonuje w urzędzie administracji. Jak bowiem wskazano, dane o osobach, które nie wykonują bezpośrednio władzy publicznej, nie stanowią informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący – tj. kserokopii umowy o pracę oraz zakresu obowiązków służbowych konkretnej pracownicy urzędu, niebędącej funkcjonariuszem publicznym – nie stanowią informacji, które mogą być udzielane w trybie u.d.i.p. Dokumenty te nie stanowią bowiem dokumentów urzędowych, a wyłącznie dokumenty prywatne należące do kategorii aktów prywatnoprawnych sporządzonych na podstawie prawa pracy. Ponadto stanowią one informację o konkretnym pracowniku, zawartą w jego aktach osobowych. Nie ma zatem podstaw, by traktować wniosek o udostępnienie umowy o pracę oraz zakresu obowiązków służbowych, jako informację o sprawie publicznej i sięgać do niej z wykorzystaniem ustawy o informacji. Istotą tego aktu nie jest bowiem umożliwienie każdemu dostępu do dokumentacji pracowniczej. W tej sytuacji, skoro wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej, obowiązkiem organu było poinformowanie go o tym w określonym przepisami terminie 14 dni. W realiach sprawy Wójt pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. – nadanym w ciągu 14 dni od wpływu wniosku skarżącego – udzielił skarżącemu informacji w części dotyczącej zakresu obowiązków służbowych (wskazując na ich treść, nie zaś w formie udostępnienia kserokopii dokumentu, o co wnioskował skarżący), a w części dotyczącej udostępnienia umowy o pracę wyjaśnił że z uwagi na konieczność wyjaśnienia wątpliwości zaistniałych w tym zakresie, ewentualne udostępnienie informacji co do tej części wniosku opóźni się do dnia 6 września 2024 r. Powyższe, w ocenie Sądu stanowi o tym, że na dzień wniesienia skargi – tj. 7 sierpnia 2024 r. – organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ odniósł się do całości wniosku, tj. do obydwu jego aspektów. W części dotyczącej udostępnienia kserokopii dokumentu zawierającego zakres obowiązków służbowych konkretnie wskazanej pracownicy, udzielił skarżącemu informacji w postaci ich treści, nie zaś nośnika informacji - do czego, jak wykazano powyżej nie był zobowiązany, bowiem dokument ten nie stanowi dokumentu urzędowego. Niemniej, udostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji w postaci samej treści dokumentu źródłowego, uznać należy za odniesienie się przez organ do tej części wniosku w sposób, który umożliwił skarżącemu zapoznanie się z zakresem obowiązków wykonywanych przez wskazaną przez niego osobę i tym samym uniemożliwia stwierdzenie bezczynności organu w tym zakresie. Natomiast w odniesieniu do części wniosku dotyczącej umowy o pracę, organ przedłużył termin udzielenia odpowiedzi z uwagi na konieczność przeanalizowania powstałych wątpliwości, informując o tym skarżącego w ustawowym terminie i wskazując na powody przedłużenia terminu. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy nie naruszono przywołanych w skardze regulacji, co do procedowania przy udostępnianiu informacji publicznej. Organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności wobec wnioskodawcy, a po udzieleniu skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 6 września 2024 r. (po przedłużeniu okresu udzielenia odpowiedzi na wniosek w stosunku do części wniosku obejmującej udostępnienie umowy o pracę), które znajduje się w aktach sprawy wraz z dowodem jego doręczenia skarżącemu, stwierdzić należy, że wniosek załatwiony został w całości w sposób odpowiadający przepisom u.d.i.p. Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było zatem oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa.