II SAB/Bd 112/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej nr [...] NSZZ "Solidarność"- [...] na bezczynność Minister Transportu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Minister Transportu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Transportu dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Minister Transportu na rzecz skarżącej kwotę [...](sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Bd 112/21 UZASADNIENIE Organizacja Międzyzakładowa nr [...] [...] "[...]" - [...] w W. O. R. D. w Ł. (dalej określana jako skarżąca) wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Minister Transportu w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej (za pośrednictwem poczty e-mail), dotyczącej wszystkich rozstrzygnięć sądowych w sądzie pracy z lat 2008-2020 związanych ze sprawami z zakresu prawa pracy, w których stroną powodową był pracownik lub były pracownik WORD T., zaś stroną pozwaną, Minister Transportu. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W odpowiedzi na wniosek, w dniu [...] czerwca 2021 roku (po upływie 19 dni od złożenia wniosku) za pośrednictwem poczty e-mail skarżąca otrzymała od WORD T. wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W wezwaniu tym podmiot nie wyznaczył terminu na wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego lecz po upływie 3 dni od daty otrzymania wezwania, tj, w dniu [...] czerwca 2021 roku za pośrednictwem poczty e-mail, przekazano do WORD T. pismo, w którym wykazano szczególnie istotny interes publiczny. Skarżąca podała, że wnioskowana informacja nie została jej udostępniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że nie wykazano przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, aby domagać się uzyskania informacji przetworzonej - nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia [...] września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. "Odpowiedź na wezwanie" z dnia [...] czerwca 2021 r. podaje nieprawdziwie przesłanki złożonego wniosku, a nadto przeinacza obraz sprawy. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 roku Pan R. B., który podpisał skargę zlecił Minister Transportu opracowanie zestawień: 1) rozstrzygnięć sądowych z lat 2008 - 2020 związanych ze sprawami z zakresu prawa pracy, w których stroną powodową był pracownik lub były pracownik WORD, 2) dat rozpoczęcia i zakończenia spraw z lat 2008 - 2020, 3) przedmiotu każdej ze spraw, 4) wartości przedmiotu sporu każdej ze spraw, 5) wyniku postępowań sądowych z lat 2008 - 2020, 6) informacji o wysokości poniesionych przez strony wszelkich kosztów związanych z rozstrzygnięciem sprawy. Zestawienia danych i informacji w żądanych zakresach nie są dostępne w ujęciu oczekiwanym przez wnioskodawcę. Nie jest prowadzona ewidencja spraw procesowych według zadanego klucza a okres lat 2008 - 2020 wykracza poza wymagane okresy archiwizowania dokumentów procesowych. Uznano również, że wniosek zawiera wady formalne i stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, informując o mnogości składanych wniosków o dostęp do informacji. Wnioski te powodują faktyczne nękanie Organu, ponadprzeciętny zakres zaangażowania pracowników WORD oraz mają na celu utrzymywanie negatywnej atmosfery wokół Minister Transportu. Od początku roku 2021 P. R. B. złożył ponad 30 skarg dotyczących działalności WORD w T., przyjmując jako regułę rozsyłanie skarg do poszerzonego kręgu adresatów, nawet wówczas, gdy treść skarg nie dotyczy ich bezpośrednio. Celem prowadzonych działań jest dyskredytowanie Minister Transportu i jego dyrektorów. W opinii Organu przedmiotowy wniosek dotyczący zestawień procesów pracowniczych z okresu 2008 - 2020 stanowi przypadek nadużywania prawa do informacji publicznej. Według racjonalnej opinii WORD, celem wystąpień nie jest troska o dobro publiczne, lecz zamierzone tworzenie negatywnego klimatu względem Organu. Nie jest istotą wniosku zaangażowanie w sprawy związku zawodowego lecz przymuszanie WORD do przetwarzania informacji, a także pozyskiwanie wszelkich (jakichkolwiek) informacji w takim celu, aby opatrzyć je negatywnym komentarzem upowszechnionym publicznie. Nie istnieje również w danym przypadku wymagany element szczególnej istotności dla interesu publicznego, niezbędny dla wytworzenia informacji przetworzonej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej gdyż żądana informacja nie istnieje we wnioskowanym zakresie. Reasumując, Minister Transportu zarzuca, że : 1) wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego dla przetworzenia informacji publicznej, a mająca temu służyć treść pisma z [...] czerwca 2021 roku nie odpowiada stanowi faktycznemu, 2) złożony przez p. R. B. wniosek nie może zostać zrealizowany przez Organ ze względu na obiektywnie i formalnie uzasadniony brak dokumentów z lat 2008 - 2020, po prawomocnie zakończonych procesach. Ponadto, WORD jako wojewódzka samorządowa osoba prawna neguje zasadę publicznego udostępniania wysyłanej mu korespondencji na stronie internetowej działającej pod szyldem związku zawodowego, a także metodę ujawniania korespondencji kierowanej indywidualnie do p. R. B. na stronie internetowej [...] solidarnoscword. pl z negatywnymi lub złośliwymi komentarzami, zamieszczanymi w celu zdeprecjonowania w przestrzeni publicznej WORD lub jego pracowników. WORD wskazał też na swoje bardzo duże zaangażowanie w udzielanie p. R. B. odpowiedzi na wielokrotnie nadsyłane przez niego zapytania. Sporządzanie odpowiedzi jest jednak absorbujące i odrywa pracowników WORD od pracy merytorycznej. Mimo tego funkcje Organu są dochowywane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga jest zasadna. Zagadnienia dotyczące dostępu do informacji publicznej zostały uregulowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej powoływana jako udip). W rozumieniu art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, w myśli art. 4 ust. 1 udip, są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: pkt 1 - organy władzy publicznej; pkt 2 - organy samorządów gospodarczych i zawodowych; pkt 3 - podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; pkt 4 - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; pkt 5 - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 udip, ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10), bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1), wydając decyzję. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Przepis art. 1 u.d.i.p. zawiera dwa określenia, których zarówno sama ustawa, jak i inne akty prawne nie definiują: "sprawy publiczne" i "informacja publiczna". Wobec zbieżności obu pojęć dochodzi właściwie do tłumaczenia ich znaczenia metodą idem per idem, trudno zatem wyznaczyć - tylko w oparciu o ten przepis - granice zbioru sformułowania informacja publiczna. Zakres pojęcia "informacja publiczna" dookreślony jest w art. 6 u.d.i.p. Przepis ten zawiera ponad 30 pozycji, a posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "w szczególności" świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Katalog ten interpretowany musi być przy tym nie tylko jako niezbędna konkretyzacja postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także w kontekście realizacji uprawnień wynikających z art. 61 Konstytucji RP. Jednocześnie sposób określenia podstawowych kategorii informacji publicznych pozwala na ustalenie pewnych generalnych prawidłowości, co do sposobu ustalania granic tego pojęcia. Zakres danych jakie uznane mogą być za mieszczące się w kategorii "informacji publicznej" nie może być bowiem nieograniczony. Nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się niejako automatycznie informacją publiczną. Informacją publiczna jest tylko taka informacja, która dotyczy spraw o charakterze publicznym, związanych z wykonywaniem zadań z zakresu funkcjonowania państwa. Jak już wskazano, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Trzeba jednak mieć na uwadze, że udostępnienie części akt danego postępowania, odbywa się w trybie przepisów szczególnych regulujących dostęp do akt Akta spraw jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów, usystematyzowanych przez organ, który się nimi posługuje i podlegają przepisom szczególnym, dotyczącym ich tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Upublicznianie treści rozstrzygnięć różnych organów (wyroki sądów oraz decyzji organów administracyjnych) mieści się w pojęciu informacji publicznej. Działanie takie wynika z zasady transparentności działania organów państwa oraz stanowi istotny walor poznawczy i edukacyjny w zakresie stosowania prawa, jego wykładni oraz subsumpcji normy prawnej i stanu faktycznego. Z tego powodu i w tym celu są publikowane wyroki sądów oraz decyzje administracyjne, jednakże z uwzględnieniem anonimizacji. Oznacza to, że informacją publiczną jest treść tych dokumentów, ale przez proces anonimizacji nie dająca się zidentyfikować co do ukształtowania praw konkretnych podmiotów. Zawarte w art. 61 Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji dotyczy informacji o sprawach publicznych, a nie informacji o sprawach prywatnych. Bezczynność organu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. WORD będący adresatem wniosku, jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, gdyż jest organem, wojewódzką samorządową osobą prawną. W konsekwencji, adresat wniosku zobowiązany jest do załatwienia wniosku strony skarżącej w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenianej sprawie, w ustawowym terminie organ nie udostępnił żądanej przez skarżącą informacji ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdzić więc trzeba, że doszło do bezczynności po stronie organu. Skoro podmiot zobowiązany nie udostępnił informacji publicznej w pełnym zakresie w drodze czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, oznacza to, że pozostawał w bezczynności. Tym samym skargę należało uznać za uzasadnioną, albowiem organ, jako podmiot zobowiązany, nie podjął działań przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji powyższego, w pkt 1 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie 2 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności lecz bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając charakter bezczynności sąd stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ zaprezentował swoje stanowisko co do istnienia przeszkody w prowadzeniu postępowania w wielu pismach skierowanych do skarżącej – jednakże nie nadał swojemu rozstrzygnięciu formy procesowej przepisanej prawem. Skarżąca złożyła wniosek w dniu [...] czerwca 2021 r. a skargę wniosła [...] sierpnia 2021 r. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.