II SAB/Bd 115/17

Sygn. [...] II SAB/Bd 115/17 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania aktu administracyjnego w sprawie naruszenia stosunków wodnych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...](sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. złożył skargę na bezczynność Burmistrza M. C., zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wniósł o: 1) zobowiązanie Burmistrza M. C. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga 3) zobowiązanie Burmistrza M. C. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r., Nr [...], poz. 173) w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Ponadto wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu oraz o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że: 1. dnia [...].02.2017 r. złożył podanie zawierające wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, na ile niwelacja terenu działek nr ewid.[...] i 10 położonych w C. przy ul. [...] doprowadziła do naruszenia stosunków wodnych na gruncie działek nr [...] oraz działki sąsiedniej 8/1 przy ul. [...], 2. dnia [...].06.2017 r. Burmistrz M. C. orzekł w całości umorzyć postępowanie administracyjne, 3. dnia [...].06.2017 r. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., 4. dnia [...].07.2017 r. SKO w T., decyzją nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. 5. dnia [...].09.2017 r., złożył na podstawie art. 37 KPA zażalenie na niezałatwienie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.. Organ wyższej instancji pozostawił zażalenie bez odpowiedzi, co jednak nie pozbawia prawa do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Burmistrz M. C. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania do dziś, wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 KPA, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 KPA oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 KPA . Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Burmistrza M. C. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 KPA oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że po upływie terminu zakreślonego na uzupełnienie materiału dowodowego (po uchyleniu decyzji organu I instancji przez SKO), możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej w sprawie sprawdzenia naruszenia stosunków wodnych. Przedmiot skargi stanowi więc bezczynność podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Przed wniesieniem niniejszej skargi, skarżący złożył zażalenie na bezczynność (obecnie - od [...] czerwca 2017 r. - prawo ponaglenia). Bezczynność organu administracji publicznej oznacza niewydanie w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 K.p.a., czy w terminie wynikającym z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały wydane, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów trwania mediacji, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym jednak przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2). Skarżący zarzucił bezczynność organu w związku z niewydaniem decyzji. Przebieg postępowania w sprawie był następujący: W dniu [...] marca 2017 r. wpłynął do organu wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, na ile niwelacja terenu działek nr ewid.[...] i 10 położonych w C. przy ul. [...] doprowadziła do naruszenia stosunków wodnych na gruncie działek nr [...] oraz działki sąsiedniej 8/1 przy ul. [...]. Na dzień [...] maja 2017 r. organ wyznaczył termin oględzin nieruchomości (zawiadomienie z [...] kwietnia 2017 r). Decyzją z dnia [...].06.2017 r. Burmistrz M. C. orzekł o umorzeniu postępowania. Od tego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.. SKO w T., decyzją nr [...] z dnia [...].07.2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. Uwzględniając wskazówki organu odwoławczego, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie opinii biegłego do [...] września 2017 r. Skarżący nie wykonał zobowiązania i jeszcze przed upływem zakreślonego terminu, złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie - pismo z dnia [...] września 2017 r. W związku ze złożonym zażaleniem na niezałatwienie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zwróciło się do Burmistrza o przesłanie akt - pismo z dnia [...] września 2017 r. W dniu [...] października 2017 r. (data doręczenia według UPP - urzędowego poświadczenia przedłożenia k. 28 akt) J. K. złożył skargę na bezczynność Burmistrza M. C. (data wytworzenia poświadczenia - [...].10.2017 r.). Postanowieniem SKO z dnia [...].10.2017 r. uznano zażalenie za zasadne i wyznaczono Burmistrzowi 30 dni na załatwienie sprawy oraz zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, uznając jednocześnie brak podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa. W dniu [...] października 2017 r. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, a więc w chwili wniesienia skargi organ był bezczynny. Wskutek wydania decyzji, po wniesieniu skargi, ustąpił jednak stan bezczynności. Organ prowadząc postępowanie – pismem z dnia [...] maja 2017 r. poinformował strony postępowania, że decyzja zostanie wydana po upływie 14 dni od zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. B. powiadomień o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie było. W postępowaniu w sprawie o bezczynność Sąd nie ocenia merytorycznie sprawy, a strona niezadowolona z aktu załatwiającego sprawę co do istoty ma możliwość jego zakwestionowania w trybie odwoławczym. Charakter sprawy, którą prowadził organ, wskutek złożenia wniosku, wymagał przeprowadzenia dodatkowych czynności procesowych: oględzin nieruchomości, a także uzupełnienia materiału dowodowego, po uchyleniu poprzedniej decyzji organu I instancji przez SKO. W tych okolicznościach Sąd nie dopatrzył się w podejmowanych przez organ czynnościach celowego działania zmierzającego do przedłużenia postępowania. Ostatecznie [...] października 2017 r. organ wydał decyzję. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W judykaturze przyjmuje się, że jeśli zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji (postanowienia, aktu lub dokonania czynności), o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (przykładowo: wyrok WSA w Poznaniu z dn15 czerwca 2016 r., IV SAB/Po 17/16; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., II SAB/Go 80/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynności organu ustała w związku z wydaniem decyzji, w dniu [...] października 2017 r Skoro skarga została wniesiona do Sądu przed ustaniem bezczynności organu, lecz przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do wydania decyzji, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odnośnie zaś do oceny bezczynności, czy miała charakter rażący czy nie, to należy zaznaczyć, że kategoria rażącej bezczynności musi być rozumiana jako naruszenie kwalifikowane. Musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione i jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ podejmował szereg czynności procesowych , choć przekroczył terminy załatwienia sprawy co może być kwalifikowane jako przewlekłość. Nie można jednak zarzucić organowi, że lekceważył ogólne zasady postępowania administracyjnego a więc, że przewlekłość czy bezczynność miały rażący charakter a więc, że stanowiły postać kwalifikowaną. Nie było też w opisanej sprawie podstaw do nałożenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle odpowiedzi organu na skargę i podjętych działań, wystarczającą sankcją dla organu jest stwierdzenie przez Sąd bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest zasadniczym środkiem dyscyplinującym organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Z tych powodów, na podstawie art. 149 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości uiszczonego wpisu.